主要用于事前许可和审批上，而监督管理的法定职责有些未能充分履行；立法与执法有一
定程度的脱节，客观上存在着“跑马圈地多，履行职责少”以及“只要权、不要责”的现
象；各级卫生行政机关以及有关单位的职责定位和权限分工不很明确，对卫生执法的监督
指导工作不很有力，在执法工作中缺位、越位与错位并存；一些机关于部，还习惯于以言
代法、以权代法，对权力与责任的一致性以及如何依法行政的认识还有待提高；综合执法
力度、执法运行机制。执法方法与执法效率、执法队伍建设都需要在改革中不断探索与完
善。
3）在执法监督方面，执法责任制、错案追究制、上一级卫生行政机关对下一级卫生
行政机关的执法监督机制还没有健全；对管理相对人的申诉权利、执法中的听证、行政复
议等工作不重视，或者工作质量不高；对地方性卫生法规和规章规定的行政职权缺乏了解
和监督。
4）在其它卫生法制建设方面、主要表现在依法行政的意识、法制机构建设和法制工
作人员的素质、法制的宣传与教育等方面，与卫生监督执法的任务和我国法制建设的进程
有一定的差距。这些问题的存在，严重影响卫生法律的权威和行政职权的有效实施，因此，
卫生行政机关的职能转变和依法行政工作必须加强。
卫生监督的性质是代表国家监督，卫生监督执法工作属于政府行政职能，既不容许竞
争，也不能引进市场机制。尤其随着社会的发展和群众生活的提高，卫生监督监测工作的
服务范围以及有关质量标准要求相应增加，无形中也增加了工作的费用和开支。因此，经
费问题是决定能否正常开展卫生监督工作的关键。
但是，目前政府对公共卫生投入严重不足，用于公共卫生监督的经费更是微乎其微。
根据云南省的调查
[5]，一名监督员每年对约158个被监督单位和405名从业人员进行卫生 监督管理，然而目前云南省绝大多数地区没有卫生执法专项经费，工作经费大部分要靠有
偿服务收入来解决，有些地方“创收”甚至成了左右公共卫生监督工作的主导因素。
卫生监督体制改革后，卫生监督机构的经费由地方财政下拨并予以保证，但目前各级
财政的投入存在明显的差异，财政收入稍好的话，正常的人头费还能按时到位，倘若当地
财政不景气，那么正常的人头费就不能按时下拨，其业务经费更无从谈起，有相当部分单
位依旧为机构的发展担忧。目前，有的地方已经出现逐渐缩减经费，“断粮断奶”现象，
使正常的卫生监督、工作无法开展。在经济欠发达地区，地方财政赤字现象普遍，在给卫
5. 孙灿,王朝兴,向昆.云南省1995～1999年卫生监督监测人员分析.中国公共卫生管理,2002,18(1):34-35
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生监督综合预算时，抠了又抠，经费非常少，无力更换、添加设备，进行基础设施建设，
严重制约了卫生监督检测工作的发展；卫生监督人员工资收入相对较低。据南京江浦县
[6]2002年的调查，财政对卫生监督投入严重不足，人头经费每人每年1万元，连职工的正
常工资都不够，长期下去将影响工作人员队伍稳定。另外，由于对卫生执法工作投入不足，
预防性卫生监督往往不履行或予以取消。
卫生监督体制改革后，卫生监督的性质是代表国家监督，卫生监督执法工作属于政府
行政职能，既不容许竞争，也不能引进市场机制，卫生监督资源配置的主体应该是国家。
但是，目前卫生监督所的经费来源由三个部分组成：一是财政拨款，二是卫生监督所的办
证收费，三是从疾控中心拨给一部分。这种结构造成了疾控中心认为我既然拨给你一部分
经费，你卫生监督所就要对我收不到监测费负一定的责任，从而造成了监督收费不分的现
象。卫生执法机构为了弥补经费不足，不得不开展有偿服务，造成了有收入的工作多做，
没收入的工作少干或不干，这种状况严重违背了公共卫生监督执法的根本宗旨，影响了卫
生执法的公正性、严肃性[7]。
同卫生监督执法类似，当前政府各行政执法部门办公经费不足，靠收取费用、补充人
头费的问题普遍存在。这对于部分满足卫生行政执法，开展日常卫生监督监测工作，起到
了积极的补充或保障作用，但其负面作用是不可低估的。如有的省，省、地、县三级卫生
机构(原卫生防疫站)，均未实行真正意义上的全额预算拨款，其中政策性的生活补贴和保
健津贴、福利、资金、公积金等项费用支出部分，都来源于“有偿服务”。少数县级政府
还公开将卫生监督机构改为差额预算单位，直接导致了这些单位为生存而想方设法增加收
入，片面追求经济效益，扭曲了执法机关应有的公正性和形象。“以权换钱”的现象，在
这种政策的引导下屡见不鲜。出现了重审批、轻监督，重收费、轻工作质量，“重养人”、
轻发展的不良情况。有的地方甚至出现“下经济任务指标”、“为争地皮上下级打架”、
乱收费等严重情况。既增加了相对人的经济负担，又败坏和影响了政府的声誉和形象，也
是卫生监督工作质量下降、队伍产生行业不正之风的重要根源[8]。 卫生监督执法机构与政府有关职能部门缺乏协调，各行其是，执法工作中各自为阵，
严重制约卫生监督执法工作的正常实施。行政执法部门很多，与卫生监督执法密切的是技
术监督局和环境保护局。这两个部门是综合管理部门，主要负责国家颁布的《产品质量法》
和《环境保护法》。这两部法律的外延面很大，其中一部分与卫生法律法规重叠，如何处
理这种相互交叉的执法关系值得研究。 （1）部门之间矛盾冲突
6. 王桥林.强化县级卫生监督所管理对策.江苏预防医学,2002,13(2):76-77 7. 刘世明,温安龙,刘泽春等.公共卫生监督执法存在的问题及对策,中国公共卫生管理,2003,19(2):105-106
8. 郑贵森.强化卫生监督执法努力营造“三个环境”.人大研究,2002,(7):11-12
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表现为协调性差；互相扯皮、推诿的事情增加；合作中互相抵触，工作效率降低。影
我国卫生执法监督体系32类问题详述
