试析行政诉讼中的举证责任倒置
摘要：举证责任倒置是基于举证责任而存在的一项制度。在我国行政诉讼中，由于当事人之间的地位不平等，为了保证公平、正义的实现，我国行政法第32条规定：“被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这一规定确立了我国的行政诉讼中行政责任的分配制度，即行政责任倒置的制度。举证责任倒置是行政诉讼法的一项基本原则，也是我国行政诉讼区别于其他诉讼的最主要区别所在。本文首先对我国举证责任倒置的基本理论进行了研究，对国外行政诉讼举证责任的分配、我国关于举证责任的基本学说做了浅显的了解。行政责任倒置可以说是我国行政诉讼中举证责任分配的一个突出成就，保证了我国行政诉讼中公平的实现。但我国实践中仍有不少无法将举证责任和证明责任进行区分的现象，为此笔者为了解决这些问题，对举证责任与证明责任的一般理论进行了总结，并具体列出了行政诉讼中举证责任与证明责任的区别。最后，笔者对举证责任在行政诉讼中的具体应用做了探讨。
关键字：举证责任 举证责任倒置 保障机制 举证责任倒置缺陷 举证责任
倒置的完善
一、 行政诉讼中举证责任倒置的理论概述
谈及举证责任倒置，我们首先应当对举证责任进行了解。举证责任一直是我国法学界研究的重点。因为只有明确了举证责任，才能够更好地提出证据，依法展开举证、验证的活动。可以说举证责任是整个诉讼体系的前提。所谓举证责任，是指在诉讼中主张事实的一方对自己所主张的事实应提供证据加以证明，如果其提供的证据无法很好的支持其所提出的主张或无法查出案件的真相，那么提出主张的一方就要承担举证不力的后果。简单来说，所谓的举证责任呢就是“谁主张、谁举证”。从举证责任的含义上看，我们可以将举证责任分为两种，及具有行为意义上的举证责任以及具有结果意义上的举证责任。行为意义上的举证责任，主要是指当事人对所主张的事实应当提供证据加以支持，而结果意义上的举证责任则是指当案件的事实处于真伪不明的状态是，提出主张的一方因此而应承担一种举证不能的责任，承担一种不利的后果。而举证责任倒置，则是对举证责任分配的一个相反的特殊情况。
所谓举证责任倒置，是指负有举证责任的一方对其主张的事实提供证据有困难的，依法由对方当事人对该事实作反的举证，如果他不能完成举证，就由他来承担举证不能的不利后果。从定义中我们可以看出举证责任并不是由主张方来负担的，而是由向对方来做一种反的举证。这种举证方式与一般的“谁主张、谁举证”完全相反。所谓反的举证，就是指对方对自己的行为的合法性做出举证。在行政诉讼中，就是行政机关对自己的行为做出其行为合法的证明，如果行政机关无法证明其行为使合法的，那么行政机关则要承担败诉的风险。1在1989年，我国的行政诉讼法颁布，其中第32条规定：“被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这个规定被认为是我国行政举证责任分配的一般原则，即在行政诉讼中，举证责任倒置是我国的行政诉讼中举证责任分配的普遍原则。 （一）、国外相关理论介绍
由于我国的行政举证责任制度设立的较晚，虽然我国已经基本上确立了行政责任倒置这一基本原则，但在具体制度的设计上我国存在的缺陷还需要我们进一步探索来进行完善。在这一方面，适当的借鉴国外的成功经验可以避免我们少走许多弯路，也有助于我国行政责任倒置这一制度的早日完善。综合来说，在国际上，行政举证责任的分配有代表性的观点可以归纳为六种，即：被告负举证责任说、原告负举证责任说、根据法律要件分配举证责任说、根据行政行为内容分配举证责任说、根据具体案件分配举证责任说以及根据原告诉讼请求的内容分配举证责任说。
1、英美法系国家有关举证责任分配的理念 在英美法系中，法学家普遍认为行政程序举证责任规则与民事诉讼举证责任规则基本一致。在英国，无论是行为责任还是结果责任，他们都可以在原被告之间进行转换，原被告经过举证的碰撞来决定出谁的证据更加有效，从而获得法官的认可。而当出现势均力敌的情况下，则由主张者来承担不利的后果。当然，这只是一般情况，英国在考虑到行政机关和公民之间关系的特殊情况下，对原告还是进行了一定的保护。英国法律规定，当英国的行政机关对公民做出对公民有不利影响的行政行为是，实行举证责任倒置。当然，原告也应当负责一定的举证责
1
应松年主编，《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第308页
任，否则也会有败诉的风险。2美国和英国基本一致，但行政程序属于典型的当事人主义模式，因此在举证责任的倒置方面做了更加细化的规定。如美国的情报自由法第1款第4项规定：“行政机关拒绝提供文件时，必须证明拒绝的正当性质。”因此，如果美国的政府如果拒绝向申请人提供相应的证据，其在诉讼中就必须负责证明拒绝所根据的理由。从这方面看，我们可以认定，英美法系的国家在举证责任的分配上主要采用的是根据行政行为的内容分配举证责任说以及原告负举证责任说。
2、大陆法系国家有关举证责任的理念 在德国，法律要件分类说和范围责任说占据主要地位。德国采用职权主义模式，即行政机关对其支付范围内的所有事项，无论是否负担举证责任，都有义务主动调查取证，查明案情。这集中反映了效率和人权关怀并重的司法理念。例如，德国行政法院法第99条专门规定了行政机关的专门答复和指示义务，即行政机关仍然有义务出示有关的书证或档案笔录。在德国的行政法理论界，近些年来，德国行政法院虽然频繁引用“责任范围”说分配举证责任，但法律要件分类说仍是德国行政责任分配的主导学说，其他学说如“盖然性”、“证据距离”及“范围责任”等只能作为补充依据。而日本则对不同的行政行为的举证责任进行了不同的规定，因此，可以说日本的行政责任的分配涵盖了主要的六种学说。我们以撤销诉讼的举证责任分配为例，在日本就有六种观点：（1）、认为举证责任应当全部由撤销诉讼的原告承担，这种前提是被告的行政行为受到合法性推定；（2）、认为举证责任由行政机关来进行承担，因为行政机关要依法行政；（3）、在一般的行政行为中，行政责任的分配要根据民诉法的“谁主张、谁举证”来进行分配；（4）、根据诉讼请求的内容来确定分配责任，如果是原告请求扩大其权利，那么举证责任则由原告来进行承担。如果是被告为原告设定相应的义务，那么举证责任就在被告的一方；（5）、对于疑难案件要根据案件的具体情况来对举证责任进行合理的分配；（6）、行政机关对于其职权内应当调查的事项负责举证。3可以看出，日本对行政行为的分类到了一个非常细致的地步。这样做一方面可以让当事人根据行政机关行为的性质来确定自己的举证责任，减少了法院的负担，但另一方面，行政行为的性质有时难以确定是，这样细致的分类会增加法院审理的难度。而法国则是在遵循“谁主张，谁举证”的制度下加强了法院依职权进行审查的力度，允许法院既可在庭内进行调查，也可在庭外进行调查。这样就减轻了当事人的举证难度。
综合以上国家的理念，我们可以发现，无论大陆法系还是英美法系，在行政责任的举证责任分配上，他们都基本上遵循着民诉中“谁主张、谁举证”的规则。只不过大陆法系国家的原告在举证责任上其举证的程度要相对轻于英美法系的国家。这与我国的行政责任倒置是有很大的不同的。对比来看，这与国家之间的国情以及法律制度相关。在西方，大部分国家都实行的是一种三权分立的政体，司法机关对行政机关有很大的监督制约作用。而在原告方面，这些国家也建立了各种各样的制度来平衡原被告之间的司法地位，如行政案卷主义、信息公开、理由附记、文书提出等，这些制度很好的保证了政府从事具体行政行为时信息的公开程度，从而保证了原被告之间地位的平等。而且，这些国家也是现代行政制度的最先倡导者，其行政机关的执法理念、对于证据的重视程度都不是我们国家能够比较的。而在我国，由于我国的司法机关对行政机关的约束作用不是很强，造
2
胡建淼主编，《行政诉讼法学》，高等教育出版社2003年版，第149页。 3
杨建顺，《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第203页。
成了行政机关之法方式粗暴简单且不注意搜集证据的风气。这就造成了行政机关在司法地位上处于一种积极强硬的地位。因此，我国有必要在制度上来对被告的行为进行限制，来帮助其改掉行政过程中的不良风气。虽然在责任分配上的设计不同，但国外的理念对完善我国行政举证责任倒置还是有很重大的借鉴意义。
（二）、我国关于行政诉讼举证责任的一般学说和特别学说 1、我国行政举证责任的一般学说
我国关于行政举证责任的一般学说主要有四种。第一种是权利说，该说将举证责任作为当事人诉讼权利的一种，认为这是当事人为了维护自己的利益而所享有的权利。该说是基于当事人主义诉讼模式而提出的一种理论。目前这种理论已被大部分学者抛弃。因为按照此说若举证责任是当事人的权利，那么当事人就可以放弃举证责任。那么在行政诉讼中，当事人一旦放弃此项权利，则诉讼活动就无法进行；第二种学说与第一种学说正好相反，该说将举证责任看作是当事人的义务，是义务说。义务说的主要目的是保障行政诉讼能够正常进行，是一种被动的举证责任理论。该说认为行政诉讼中当事人应当被强制的履行举证义务，如果不履行该义务就应遭受不利惩罚。该说也被我国大部分学者抛弃。因为在行政诉讼中，我国民众由于本身条件的限制以及行政机关政务不够公开，大部分情况下我国的民众很难找到相应的证据，若坚持义务说则明显对原告不利；第三种是制度说，该说举证责任看成是一原被告提供证据和法院的审判相结合起来，从而确定何方胜诉的一种制度。该说的目的是设计一种能为大多数人所接受和明白的胜诉和败诉的规则，如果有人无法完成该制度所规定的内容，则要承担相应的败诉后果。该制度有一定的合理之处，得到了我国许多学者的支持；最后一种学说是风险义务说。该说认为举证责任是一种与裁判后果相联系的一种义务，法律之所以规定举证责任是因为当事实处于一种真假难断的状态时，为法院如何作出裁判
4
提供指导。该学说将举证责任假定为一种后果，当事人应当为自己的主张提供证据加以证明，如果当事人履行不了这项义务，那么无法履行的一方就会导致败诉。该说将举证责任和败诉风险相联系，能够促使当事人积极主动的去搜集证据来证明自己的主张，但该说还是没有解决当事人搜集证据难的情况，因此并未得到我国法律的认可。
2、我国行政举证责任的特别学说
行政举证责任的特别学说，也即我国关于行政举证的通说。在我国，行政举证责任的学说主要采用被告负举证责任说。该说认为在行政诉讼中，被告对其所作出的具体行政行为负举证责任，被告若无法证明举证行政行为合法，那么行政机关则应当承担不利的法律后果。被告负举证责任说充分考虑到了我国行政诉讼中原告举证难的问题，符合我国的现实，因此被我国大部分学者所接受。
从举证责任的一般学说和特殊中我们可以看出，虽然各个学说结构有所不同，但他们都涉及到举证责任的两个核心，即行为意义上的举证责任与结果意义上的举证责任。5因此，对于举证责任，只要我们把握这两个核心，那么我国对举证责任就会有较好的了解，从而避免审判中发生失误。
（三）、民事诉讼举证责任制度与行政诉讼举证责任制度的比较
从诉讼的发展历史中可以知道，最早的诉讼应当是民事诉讼。早在古罗马时期，西方国家的民事诉讼方面已经有了比较成熟的理论以及建立了一套比较完善的民事诉讼体系。这个诉讼体系对其他法律的诉讼有着深远的影响。现在的其他
4
孔祥俊，《行政诉讼证据规则与法律适用》，人民法院出版，2005年版。 5
叶自强，《举证责任及其分配标准》，法律出版社。2005年版
学科的诉讼法的理论基本上都来源于民事诉讼法。但由于各个法律学科尤其不同的特点，各个学科也纷纷形成了各具特色的诉讼特点。
在我国的民事诉讼中，举证责任的分配主要采用的是“谁主张，谁举证”的基本原则。具体来说就是如果当事人之间发生纠纷，原告向法院提起诉讼，那么原告在向法院提起自己的权利主张的同时也应当向法院出示自己所掌握的证据，从而向法官证明自己的主张。相对于原告，被告则要对原告提出的证明自己主张的证据来提供反证来与之对抗，否则被告就要承担不利的法律后果，即被告在诉讼中会被法院判决败诉。由此可知，在民事诉讼中，原被告对原告的主张，都需承担相应的举证责任，当然法律规定的除外。而在行政诉讼中，举证责任主要的承担着是被告。当原告提起行政诉讼后，被告应拿出相应的证据来证明在自己做出具体的行政行为时是有法律依据的。6在我国行政诉讼法中，举证责任原则最主要规定在第32条：“被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”我国之所以这样规定，根源在于行政诉讼中原被告不平等的法律地位。在民事诉讼中，原被告的法律地位是平等的，而在行政诉讼中，原被告之间是一种管理与被管理的关系。
在举证范围上，行政诉讼的举证责任与一般的民事责任也不相同。在行政诉讼中，由于被告所作出的具体行政行为影响巨大，国家对行政机关做出具体行政行为时有较为严格的要求，即在行政机关做出行政行为时，不仅要求该行为有事实的依据，还应当符合法律、法规的规定。因此，在诉讼中，被告向法院提供的证据不仅包括其行政行为合法性的证据，还应当提供该具体行政行为的事实依据和法律规范等文件，以此来证明其行政行为的合理性。在对待民事诉讼中“谁主张，谁举证”的关系上，我国行政法学界有不同的观点。一种观点认为，行政诉讼中举证责任的分配实行的是与民事的“谁主张、谁举证”原则完全不同的“被告举证”原则。这种观点得到了我国大部分学者的认同。而另一种观点则认为虽然行政诉讼中被告负主要举证责任，但这并不意味着原告就不负任何举证责任。在行政诉讼中，原告若不提供任何的举证责任，那么其面临的结果只能是败诉。而且我国法院在进行审查是，所审查的不是行政相对人的合法性，而是行政机关所实施的具体行政行为的合法性。这种由被告作出的行为当然应由被告来进行举证，这在本质上仍是“谁主张、谁举证”的体现。7因此，该学着认为从根源上看，这种举证责任的分配并没有脱离“谁主张、谁举证”原则。笔者认为，第一种看法更加符合我国行政诉讼举证责任的本质。“被告负举证责任”也是我国的行政诉讼中举证责任分配的通说。
（四）、我国行政诉讼举证责任倒置规则的立法进程及依据
由于举证责任是诉讼制度的核心，国内外都对举证责任的分配非常重视，各国的学者纷纷创立了各种学说，各国政府也纷纷在法律对举证责任进行了规定。我国由于长期受官本位思想的影响，在以前我国是没有行政诉讼的。我国民众在受到行政机关的侵犯时，并不能向法院提起诉讼。后来随着我国经济的发展以及民众法律意识的提高，民众对我国行政机关错而不纠的现象渐渐不满，而且行政机关简单粗暴的做法也引起了不少问题。为了能够缓和政府及民众矛盾，改善政府的作风，我国对行政机关错而不纠的现象开始进行整治，并与1989年制定了《行政诉讼法》。在该法中，关于举证责任我国仅规定了由被告承担。而在1991年的《关于贯彻执行中华人民共和共行政诉讼法若干问题意见（试行）》进一步增加
6
许锦深，《浅论行政诉讼中的举证责任》，《科技信息》2006年第ll期 7
薛刚凌编，《行政诉讼法学》，华文出版社，1998年版
试析行政诉讼中的举证责任倒置
