深化农村产权制度改革赋予农民更多财产权利

推进农地改革赋予农民更多的财产权利推进集体所有的建设用地“同地同权同价”，将充分盘活农村闲置资源，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，为城乡经济与社会发展注入强大动力，有力保障农民公平分享土地增值收益。推进农村集体建设用地使用制度改革，关键是要认真贯彻落实党的十八届三中全会精神，完善配套法律法规，加大制度创新力度，强化规划控制，建立城乡一体化的土地市场。

一、我省探索农村集体建

设用地使用制度改革的做法和特点近年来，我省在加强农村集体建设用地使用权流转管理、建立土地市场、创新集体建设用地使用权流转新机制方面做了有益探索。

一是重视法制建设，促进集体建设用地依法流转。２００４年以来，南京、宿迁、无锡等地依据《土地管理法》、《江苏省土地管理条例》以及党中央、国务院和省委、省政府有关政策规定，先后出台了《农村集体建设用地使用权流转管理办法》，为农村集体建设用地使用权流转提供了法律支撑，规范了流转行为，切实维护了土地所有者和使用者的合法权益，优化了土地资源配置，促进了农民致富和农村经济发展。

《集体土地建设用地使用权登记暂行办法》，对辖区内集体土地建设用地使用权及其土地他项权利的登记发证工作做了规定，进一步加强了集体土地建设用地管理，规范了集体土地建设用地使用权登记行为，依法保护了土地权利人的合法权益。

二是合理使用集体建设用地，促进集体经济发展。农村集体建设用地是农村集体资产的重要组成部分，是村级组织生产经营活动的必备要素，也是农业农村经济稳步发展和农民持续增收的重要物质基础。通过租赁、股份合作等形式，充分利用集体建设用地，兴建标准厂房、三产服务业用房，发展物业经济，获取稳定可靠的租金收入，是当前农村集体经济发展的主要形式。２０１２年底，全省村级土地租赁收益达３５亿元，村均１９．６万元，占村级总收益的１３％。

三是经济快速发展，集体建设用地需求旺盛。９０年代以来，我省经济快速发展，工业化、城市化进程不断加快，建设用地需求急剧增加，由于国家建设用地指标有限，且征地手续复杂、价格高，我省乡镇企业发展迅速，对建设用地需求量也大，农村集体建设用地流转普遍存在，且大部分属于白发进入市场交易，在流转实践较早的苏州市，农村存量集体建设用地流转的数量超过５０％。流转主体多元化，集体建设用地流出方既有乡镇、村组集体经济组织等土地所有者，也有乡镇政府和村民委员会，还有乡镇、村企业和个人等土地使用者。

四是流转形式多种多样，带有明显的区域性特征。流转对象以乡镇企业为主，土地管理法规定，乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡村建设可以使用农民集体所有土地，目前在集体建设用地流转中，乡镇企业用地所占比重最大，宅基地流转相对较少。流转形式多样化，主要包括：集体土地使用权随企业厂房转让、出租；集体土地使用权作价入股；集体土地使用权联营；集体土地使用权随企业改制、改组、破产、兼并等发生转移；集体土地使用权随农民住宅转让、出租；集体土地所有权征为国有后办理批租手续：

集体土地所有权由于司法裁决发生流转等。集体建设用地流转区域差异明显，与区域经济发展水平相对应，苏北等经济欠发达地区，流转主要是农民出租住宅、村集体出租自建厂房或者“以租代征”；在苏中等经济中等地区，除了出租房屋外，多通过乡镇企业改造改组、盘活厂房和生产场地带动土地流转；在经济发达的苏南地区，流转已成为农村集体经济组织开展大万方数据规模、多形式经营的重要途径，主要是以集体建设用地使用权直接转让和出租为主。

二、存住的主要问题

（一）法规建设滞后，阻碍了集体建设用地规范流转。现行相关法律操作性不强，土地管理法等法律法规对农村集体建设用地流转有一些零星表述，但大多过于原则，对集体建设用地如何流转、如何规范并未明确，给实际操作带来了很大限制。法规建设滞后，就我省而言，目前除了南京等市出台了农村集体建设用地使用权流转管理办法，其余各市以及国家和省里均未出台专门规范集体建设用地使用权流转的法律法规，造成集体建设用地流转缺乏法律支撑。建设用地登记体系不完善，产权无法明晰，流转主体不清、流转土地性质不明，无法有效保障农民和集体的土地权利。

（二）集体建设用地分散，难以形成“规模效益”。农民居住点布局分散，住宅建设规划性不强。占地面积大，利用率低，浪费了集体建设用地资源，难以获得水、电、路等基础设施建设的规模效益，不利于改善村容村貌和农民居住条件。各类开发区布点多，土地投入量大，有的地方不但乡镇有开发区、工业园区，甚至连村里都有开发区，布点过多，相互竞争，造成各开发区企业人住率低、土地闲置，有的厂房建设容积率低，造成集体建设用地的极大浪费，同时分散的园区建设不仅加大了基础设施建设成本，而且难以形成合理的产业布局和实现集聚效益。

（三）缺乏统筹规划，流转带有一定盲目性。各地集体建设用地流转工作缺乏统筹规划，带有一定的盲目性，对企业产业规模、结构等不加选择，难以实现土地的集约利用。管理体系不健全，农村集体建设用地没有纳入土地利用计划控制范围，地方的用地指标也没有考虑可供使用的农村存量集体建设用地数量。流转市场体系尚未建立，不能发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，容易造成农民集体资产流失和恶性竞争。

三、政策建议

（一）明确集体建设用地的产权主体。依法明确集体建设土地的所有权主体和权能和相应的土地界限，并通过土地登记、发证予以认定，从法律上明确集体建设土地所有者的权利和义务，这是集体建设用地流转的基础和前提。要加快集体建设用地的调查、勘界和登记发证工作，让集体土地所有权证书真正成为标明农村集体建设用地完整权属界限的法律凭证，增强农民对土地财产权的控制、流转和收益的行为能力。

（二）健全集体建设用地法律法规。要尽快出台全国性的农村集体建设用地条例或管理办法，赋予集体土地所有权与国有土地所有权同等的权利，即具有占有、使用、收益、处分的权能，规范集体建设用地的出让、出租、转让、转租、作价入股和抵押行为。要赋予集体建设用地抵押权，为使用集体建设用地的企业、农村种养大户、各类合作经济组织、农民获得贷款支持奠定基础。要允许各类企业使用集体建设用地，与国有建设用地同等对待。

（三）加快建立城乡一体的土地有形市场。要建立公开竞争的土地有形市场，完善市场价格形成机制，通过市场机制决定土地价格，减少政府和其他人为因素的干扰，防止乡村干部以权力扭曲集体土地的流转价格，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。要允许乡村企业用地、农民宅基地以及符合总体规划的其他存量集体建设用地，在保持所有权不变的前提下，以出租、人股、联营、转让等方式进入市场，享有与国有土地出让同等的权利，在更大范围内合理配置土地资源。要改革土地征用制度，把农地征用严格限定在公益性用地的范围内，对新增经营性项目的农地转用，允许农村集体土地使用权进入市场，保证农地转用过程中的土地增值收益归集体经济组织和农民分享。

（四）健全集体建设用地管理体系。加强对集体建设用地流转价格管理，由地方政府公布基准地价，并根据经济发展和土地市场的供需状况及时进行动态调整，使集体建设用地流转价格不低于保护价。实施用地控制指标，设立建设用地开发、利用和投资最低标准，节约集约利用土地。加强土地用途管制力度，控制进入市场流转的建设用地数量，避免耕地数量急剧减少。加强集体建设用地规划，对农村集体建设用地建立统一的规划、建设和管理机制，防止农村土地和资金的粗放使用，通过土地置换等办法促进镇村土地的集约利用，加快引导农村集体建设用地的流转和集聚。

（五）建立合理的土地收益分配机制。集体建设用地流转涉及土地所有者、使用者、经营者和政府等多个主体，合理的收益分配机制必须要保证集体土地所有者的利益，并且将收益分配落实到每个所有者即集体经济组织成员，要保证集体土地使用者或承包者的利益，同时要兼顾国家利益。农民作为集体土地的所有者和使用者，应该获得集体土地流转的主要收益，要通过规范集体土地流转收益的分配办法和完善收益分配的程序，保障农民的合法权益。