第一部分：
存在的问题一．
对个体工商户概念的重新设定
自2000年1月1日《个人独资企业法》施行以来，对个人独资企业和个体工商户界限的划分就成了工商行政管理机关进行个体登记工作所面临的首要问题。至此《私营企业暂行条例》中所包含的独资、合伙和有限责任公司三种私营企业类型已经全部拥有了各自独立的法律。也正是因为有《私营企业暂行条例》，才使个人独资企业虽然属于新生事物，但并未脱胎于私营企业范畴。也由此在全国工商机关内部引发了一场不小的概念混乱，直接影响了个人独资企业的登记管理工作。
个人独资企业和个体工商户概念的重合部分在于：其一，个人独资企业和个体工商户同属于自然人投资，财产属出资人所有；其二，个人独资企业投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任，个体工商户也以个人财产和家庭财产承担民事责任。这两点都是相同且无懈可击的，因此我们往往认定个人独资企业和个体工商户其实是一回事。
一般认为，个人独资企业在概念上涵盖了个体工商户，有些同志分不清它们的区别，认为凡个人独资企业都能登记成个体工商户。其实不然，笔者认为，个体工商户的概念设定范围仍然远远超过独资企业，这主要体现在以下几个方面：
1．根据国家局对《关于个体工商户是否可以一人持两照经营的请示》的答复（工商个字[1992]第36号）的内容确定：每个个体工商户只能领取一个营业执照，即个体工商户不存在分店或其它分支机构形式；但个人独资企业可以注册分支机构。这是个体工商户与个人独资企业之间最重要的区别。
2．个体工商户的经营类别有正式和临时两种形式，但个人独资企业只能颁发正式营业执照。
3．个体工商户的经营方式有流动、摊位和座店三种，但根据《个人独资企业法》第八条第四项规定，个人独资企业仅有座店一种经营方式 。
4．个体工商户的字号名称登记没有强制性规定，可以不注册字号名称；但个人独资企业适用《企业名称登记管理办法》，必须注册由行政区划、字号、行业和组织形式依次组成的字号名称。
5．个体工商户有个人经营、家庭经营和个人合伙三种组织形式，其中个人经营和家庭经营形式是以实际经营人员组成形式判定的，与此相应，在个人独资企业登记程序中，也有以个人财产出资和以家庭财产出资之分。但个人独资企业不存在合伙出资形式。
综上所述，从登记程序和登记后果方面来看，个人独资企业确实比个体工商户优越，《个人独资企业法》体现了历史的潮流，拓宽了个体私营经济发展的道路。但是，当前个人独资企业的存在却使个体工商户的登记工作步入雷区。原因何在？笔者认为，1987年发布的《城乡个体工商户管理暂行条例》是历史的产物，并未脱离计划经济的窠臼，而且许多条款已经不能适应市场经济发展需要。“暂行”十六年之后，个体工商户的登记工作在市场经济条件下必然陷入被动局面。
《条例》的修改虽然势在必行，但个体工商户概念的重新设定却是一个难题。笔者认为，个体工商户的概念应该表示如下主题：个体工商户是社会主义市场经济的细胞，是最基本的市场经济主体，是以个人、家庭经营或个人合伙为组织形式的经营组织。这种提法是否合适，还有待商榷。
二．个体登记需处理的三大敏感关系
实行垂直管理后，与地方政府之间的协调是工商部门无法回避的难题。我们应该看到：行政干预始终存在，“强龙难压地头蛇”的现象在长期内并不能完全消失。既要排除行政干预，同时又要借助行政干预的力量来完善自身职能，这是很多同志都在认真研究并着手运作的一个大问题。个体工商户的登记监管工作恰恰就是问题的焦点所在。笔者认为，个体登记目前需要处理好如下三大关系，这三大关系对工商机关和地方而言，都是极为敏感的，这些关系处理好了，个体登记工作的环境将有所改观，个体登记的权威性将进一步确立。无论从哪一方面来说，这些关系的协调和解决都是完善工商登记监管职能的捷径。1．与统计部门的关系与地方政府的业务联系具体表现为工商局与统计部门的关系。众所周知，目前在工商系统的报表制度中，关于经济类型和行业划分的规定都是国家工商局与国家统计局联合制定的，由国家局汇总后的个体工商户统计报表也在国家统计局备案。因为工商局是个体工商户的登记机关，其统计数字应该以工商局的数字为准，这是不容置疑的。但是，在实际工作中，有相当一部分地区的政府部门，为片面追求经济高增长率，追求政绩，只有在数字上下功夫，既然工商系统实行了垂直管理，数字不能改动，只好操纵统计部门更改个体私营经济的统计数字。久而久之，市、县一级统计部门的个体工商户数据成为官方数据，工商局的统计职能不被地方重视的后果只有一个，就是工商局的个体登记管理职能被同时削弱。
如何处理与地方统计部门的关系，是排除地方障碍的关键。2．与前置审批部门的关系许多年来，个体登记人员一直在前置审批工作上耗费了不少的精力，全国都在趋向规范化和程序化。然而，前置审批部门过多，手续过于烦琐是不争的事实。至今不少同志还有“种别人地，荒自己田”的抱怨。市场准入关是否守得住，对个体登记一线工作人员的确是个考验。
目前前置审批存在的问题主要有：①前置审批费用过高，有的证件的审批费用高达数千元，对个体工商户而言相当于天文数字，也是无照经营现象屡禁不止的主要根源；②前置审批环节不规范，审批后用词不确切，使市场准入关缺乏权威性；③部分前置审批环节旷日持久，甚至长达半年左右，形成了相当长的“执法空白期”，不仅使基层个体登记人员难以操作，并且影响申请人的利益，使个体登记监管工作严重滞后，在社会上引起很多误解。
前置审批部门的官僚作风势必影响个体登记的效率，而前置审批部门的腐败也必然影响个体登记工作的质量。在相当长一段时期内，工商局与前置审批部门之间仍然是一种剪不清、理还乱的关系。
3．与税务部门的关系
工商局与地方政府的利害关系不仅集中在个体统计方面，在税源管理方面更加明显。从个体登记程序上来看，先有营业执照，而后进行税务登记，这是由《税收征收管理法》明确规定的。但是自实行分税制以来，税务部门因地方政策倾斜的原因而权势日重，为扩大税源，有些地方的税务机关瞒天过海，越过工商部门的登记核准环节，直接进行税务登记，这样不但使个体登记工作陷入极大被动，也使前置审批变成后置环节。地方的税收虽然增加了，但却扩大了非法经营的面积。
如何杜绝税务部门的“灰色税源”现象，也是工商部门如何一劳永逸地理顺与地方关系的重点。三．个体登记监管工作存在的障碍
1．关于个体私营经济发展进化脉络的理论
近年，在各级工商机关的工作计划中，个体登记的重要性被不同程度地忽略了。人们往往有一种偏见，认为个体工商户太小，登记和监管都可以马马虎虎，殊不知个体工商户无论从数量上，还是从行业领域上，都比私营企业，甚至国有、集体企业都广泛得多。不仅个体工商户的登记质量直接影响了工商行政管理工作的全局；而且对个体工商户的监督管理几乎涵盖了基层工商所日常工作的全部。
笔者认为，工商行政管理工作完全可以划分为注册登记和监督检查两大部分。从全国范围看，注册登记可以划分为国有、集体、外资登记和个体私营登记两大部分。个体工商户和国有企业一样，都是市场经济主体，但是很少有人意识到，个体私营经济和国有经济一样都有一个发展进化的过程，这种进化是组织形式的进化。就个私登记而言，可以看出这样一条发展主线：个体工商户（个人、家庭经营）→独资企业（个体工商户（个人合伙）→合伙企业）→私营有限责任公司→私营企业集团
这条线表明了个体私营经济从低级到高级发展的脉络，个体工商户只是最低级的形式，在现实登记工作中，如果不及时理顺发展思路，只出于征收个体工商户管理费的目的，忽视市场经济主体的注册愿望，对个体私营经济从业者尽可能地注册为个体工商户，那么就会出现个体私营经济维持在低级形式上徘徊不前的局面，这种徘徊不是自然原因，而是人为割裂经济发展的进程。结果只会是保证了工商部门一家的费源收入，而无视和违背个体私营经济发展的客观规律。
2．收费与管理的辨证关系
近年来，国内发生了多起有损工商部门执法形象的大案、要案，各级领导都在强调前置审批，强调依法登记，强调加强监管力度，其实个体登记监管的障碍在于我们工商队伍自身，垂直管理以来，因体制配套设施尚未完全理顺，相当多的市、县级工商部门财政枯竭，甚至日常办公费用都出现捉襟见肘的局面，这就迫使作为监管执法一线的市、县级工商部门不得不制订一切从收费出发的方针政策。个体工商户管理费作为工商部门收入的主要来源，使《城乡个体工商户管理暂行条例》第十三条成为个体监管工作的出发点。
笔者同意“收费是管理的一方面”的提法，但是收费决不是日常管理的全部。我们应该辨证地处理两者之间的关系。试举一例说明：在个体工商户的开业、变更和注销登记三个环节中，变更登记一直是最不受重视的。我们的工作人员依据《实施细则》第十五条查处无照经营是熟练的，但是依据第十六条查处超范围经营却是不多见的。因为个体工商户是固定的费源，在登记之后进行日常监管就成了画蛇添足的事了。个体登记监管职能就是这样被一步步淡化，从不想管、不愿管到不能管、不敢管只是一步之遥。只要交费，无论从事什么经营都可以睁一眼闭一眼，等到形成规模，最终连执法者自己也已控制不了局面。起初有合法的营业执照，后来以合法之名行不法之实，这时如果继续抱着费源意识不放，只能是一种“寻租”行为。这几年，很多制假大案确实与基层执法人员的放纵有着密切联系。
3．个体登记监管中的常见程序缺陷
①个体工商户开业登记手续的不完整性
个体工商户的开业登记手续由两部分组成：一是前置审批证件；二是基本证件。后者包括经营者照片、身份证明、经营场所证明。基本证件在个体工商户档案中一般终生有效。有些同志对此不很重视，认为基本证件可以候补，殊不知此举恰恰破坏了个体工商户注册登记工作的权威性，大大影响了登记质量。
②个体工商户注销登记的不可能性
对个体工商户的有效监管一直是困扰基层工商所的难题，近年来全国个体私营经济发展迅猛，新开业户逐年增多，但经营周期普遍缩短，“朝生夕灭”。新开业户暴利心理明显，投资没有长期打算，这样就给基层执法人员的工作带来了一定难度，在监管不到位的地方，许多个体工商户营业执照未缴回就已不知去向，从而无法履行注销登记程序。近年来随着城镇流动人口的增加，这种情况日趋严重。有的地方遇到这类情况就按照注销登记处理，那么以后当营业执照重新出现时，我们能不能按照无照经营处理呢？那是无法可依的。
③个体工商户营业执照的期限不确定性
新版的个体工商户营业执照正式使用期限为四年， 现在各地对此规定不一。有的以四年为限期，有的以前置审批证件时限为期，笔者认为，个体工商户不妨统一期限为四年，这样一来便于微机管理，
二来可以节省精力进行日常监管工作。若前置审批证件短于四年，那超出证件时限之外不过只是前置审批部门的监管内容而已。若过于相信前置审批证件的效力，那是一种形式主义。④查处无照经营和个体工商户违法违规经营的无效性在《无照经营查处取缔办法》实施以前，《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第十五条是查处无照经营的唯一依据，但实际操作中却无执行该依据的具体措施，无照经营户本身的法律意识是淡薄的，如果没有执行手段，并不容易达到监管目的。我们有查处无照经营的依据，但是没有执行依据的“尚方宝剑”。现实情况往往是：无照经营户拒不履行处罚决定书，我们怎么办？无照经营户即使缴纳了罚款，仍然拒不办理营业执照，我们又该怎么办？若委托法院强制执行，等到执行的时候，无照经营户就可能关门大吉。为避免得不偿失，工商机关对那些无照经营户中的顽固分子只能听之任之。虽然《无照经营查处取缔办法》已于2003年3月1日起施行，使工商机关手中多了一把“尚方宝剑”，但若要取得长效监管成果，必须重新审视过去监管弱化的历史教训，将打击无照经营的工作持之以恒、常抓不懈地进行下去。
第二部分：可行的对策一．素质建设是个体登记监管工作的基础有目共睹，个体私营经济在整个国民经济体系中起着越来越大的作用，很多人意识到了加强个私登记监管的迫切性，但也有很多同志抱着无所谓的态度。作为市场经济主体的登记机关，许多登记管理人员仍然歧视个体私营经济。在改革开放日益深入的今天，这种观点已经远远落后于历史潮流。
把好市场准入关，是个体监管工作的前提。个体工商户数量多，分布广，其核准登记不仅工作难度最高，漏洞也最多。专职人员业务素质的优劣，事关全局的成败。因此，必须重视个体登记人员的选拔和任用，从市、县级业务科室到基层工商所，都应该慎重择人，明确职责。在核准登记的最后环节，不允许有任何弹性存在。如果缺乏原则，没有甘被千夫所指的牺牲精神，那这项工作根本做不好，更不能做到承前启后，实现个体登记工作的连续性。
我们应该把个体登记看作基础性工作，如果个体登记漏洞百出，那基层工商所的监管就无从谈起。同时，我们也应看到，素质建设是一件长期性的工程，我不希望我们苦心经营多年的长堤，有朝一日毁于蚁穴。
二．健全立法是个体工商户监管工作的前提
1．明确个体私营经济的受理范围除个体工商户、个人独资企业、合伙企业以外，自然人出资的有限责任公司也属于个体私营经济的范围。自然人出资比例占到有限责任公司注册资本51%以上，就应列入私营有限责任公司，这个界限是比较科学的。笔者认为，在执行国家统一的注册号码制度后，对个体私营经济的范围界定应该严肃对待，如果仍然混淆私营企业的受理权限，将私营有限责任公司划入国有经济领域，那只会破坏注册号码的有效识别性，不仅混淆了经济性质，而且受理核准环节的混乱也必然影响监管工作的正常进行。这也确实违背了工商总局“三定”方案的初衷。2．登记监管中的分级管理和联动监管市、县工商局负责私营企业和个体工商户的核准发照环节，基层工商所负责受理申请和日常监管环节，这是个体登记监管的常规受理模式。主管个体登记的业务科室与工商所之间是互不隶属的，因此在个体登记工作中，工商所处于主动地位，增加了若干不稳定因素。笔者认为，加强个体登记的质量在于打破这种互不隶属的平等关系，实现个私登记职能的相对独立。在工商所一级选拔专职的个体登记人员，负责个体登记的受理环节和本辖区经济户口簿的建立，工商所的个体登记人员受业务科室和本所的双重领导，才能真正起到联动监管作用。
对个体工商户的监管工作必须以营业执照为中心。个体工商户的违法违规经营都可以引用《实施细则》第十六条来处理，因为只要把好核准登记关，个体工商户的违法违规经营一般都是超范围经营。因此基层工商所必须掌握个体工商户的营业执照，如果发生个体工商户未注销而不知去向的情况，只能说明工商所失职。因此每一路段、每一户都应该责任到人，不能出现监管上的任何盲区，只有这样，才能在把好市场准入关的前提下，有效地完成变更和注销程序。三．特殊行业的特殊管理手段我们知道个体工商户有座店、摊位和流动三种经营方式，座店和摊位业户便于管理自不必说，难点就是如何管理流动业户。
流动业户主要分布在交通运输业等行业领域，这些行业虽然属于个体工商户的登记范围，但是各级工商登记机关很少有能力涉足。应该清醒地认识到，只有全国工商部门齐抓共管才能有效地完成对流动业户的监管使命。因此，要制订切实措施，形成合力，以维护工商登记机关的权威。
近年来，各地一直在进行对农村种植、养殖和捕捞业户的登记试点工作，但效果不甚理想。究其原因，就是这类业户的登记和监管工作无法衔接，如果核准登记后，不能正常实现监管职能，那登记工作是没有任何价值的。笔者认为，对这类业户进行登记不能多头出击，否则战线过长，人力不敷。不妨先选择有代表性的行业（如淡水养殖业、家禽饲养业）为突破口，逐行业扩展登记范围。工商行政管理职能是随着登记范围的扩大而不断增强的。
四．市、县一级工商部门应执行灵活的财政政策
只有内强素质，才能外树形象，这已是各级工商部门的一致共识。但是当前普遍存在着一个政策误区：即以收费指标代替监管目标来衡量工作人员的素质，收费指标成为基层工商所评先选优的唯一依据。这当然有历史的原因，不过最主要的还是当前体制的缺陷，垂直管理后，作为监管执法一线的市县级工商机关普遍执行“以收定支”的财政政策，而经济落后的地区工资收入毫无保障，有的甚至到了贷款发工资的地步。因此主要履行登记监管职能的工商部门不得不强化了次要的收费职能，社会上出现了费源和税源之争。收费技巧已经消耗了几代工商人的智慧，今天几乎发展到了“巧取豪夺”的程度。因为争费源、争地盘，工商机关内部一盘散沙，科室之间相互掣肘，这些都降低了工商机关的威信，弱化了工商部门的执法形象。
计划经济体制下，工商机关坚守着国内最漫长的经济防线；在市场经济体制下，因为历史的原因，工商机关成为职能最广泛的政府职能部门。随着改革开放的深入和WTO体制带来的监管效能方面的考验，为适应新时期、新要求，工商机关的登记监管职能必将日趋强大，这样行政角色的重新定位就会与目前政策取向误区发生严重的冲突，国家不会在市场经济条件下，在赋予工商机关强大的登记监管职能的同时，再赋予强大的收费职能，因为这就使个体工商户处于不公平的市场竞争环境之中，不符合市场经济的基本原则。
当前，应该给市、县一级工商部门以更宽松、更灵活的财政政策，只有对登记监管机关执行宽松的财政政策，才有可能为个体私营经济的发展创造一个宽松的发展环境，这是一个因果关系。
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