为贯彻实施《乡村振兴促进法》，根据《x市城市总体规划（20x-2035）》和《x市农村村民住房管理办法》，x市农村经济学会联合市乡村振兴研究中心、x市农业科学院农业科技信息研究所，对本市农村村民建房问题开展了专题调研。调研组先后赴金山、浦东、崇明、x等区，实地察看规划保留村农村住宅修缮使用、农民集中居住点建设等情况；召开相关座谈会和专题研讨会，听取各方面意见建议，形成了本市农村村民建房问题的调研报告。
一、基本情况
近年来，本市各级党委、政府贯彻“以人民为中心”的发展理念，高度重视农民住房建设管理，各职能部门细化政策措施、加强协同联动，不断满足农民建房需求，统筹推进农民相对集中居住，在满足农民对美好生活的向往和对高品质生活的期待上取得新成效。
（一）市级层面已制定政策
为更好地实施乡村振兴战略，推动郊区乡村成为提升x城市能级和核心竞争力的战略空间，打造x现代化国际大都市的亮点和美丽x的底色，进一步加强本市农村宅基地管理，规范农户建房秩序，维护农民合法权益，市政府颁布了《x市农村村民住房管理办法》，于20x年x月x日施行，同步印发《x市人民政府关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》，为全市面上开展农村村民住房建设管理，推进农民相对集中居住工作提供了政策支撑与操作规范。根据20x年x月x日起施行的《土地管理法》以及20x年x月以来农业农村部等相关部门关于进一步加强和规范农村宅基地审批管理等相关法律规定和政策精神，20x年x月，市农业农村委会同市规划资源局、市住建委出台《关于进一步加强本市农村宅基地管理工作的通知》，就完善宅基地审批程序，强化农房建设管理，促进农民相对集中居住，保护农民合法权益提出了明确要求。
（二）各区制定农民建房管理实施细则
各区认真研读政策，在广泛调研和征求意见的基础上，由区农业农村委会同相关部门研究制定实施细则和配套文件，进一步明确宅基地审批和农民建房政策路径，推动市政府x号令等政策文件的贯彻落实。一是出台配套文件。x、x、x、x、x、x等区相继出台了本区村民住房建设管理规定及其实施细则。二是区镇给予补贴。在市级补贴的基础上，区镇两级积极配合，在减量化补贴、节地补贴、基础配套费用等方面给予相应补贴。例如，x区区层面的补贴主要有与市x∶x配套补贴（上楼x万元/户、平移x万元/户），减量化补贴（x万/亩），实效奖励（x万元/亩）。
（三）农民相对集中居住有序开展
各级政府加大政策的宣传力度，加强农村村民住房建设管理，引导农村村民科学合理建房，节约利用土地资源。各区加大工作力度，稳步推进上楼平移等集中居住点位建设，以“三高两区”和规划农村居民点外零星散户作为推进重点，将符合条件的农村危旧住房改造优先纳入。一是对“三高两区”沿线农民主要采取集中上楼方式，改善农民住房条件。各涉农区围绕从20x年至2024年完成x万户农民的集中居住目标，开展农民相对集中居住推进工作，到目前为止，已经签约x.x万户。二是在一些地区采取平移集中方式，建设质量较高的农村新社区。各涉农区集中建设或者引导将农民将房屋翻建到规划居住区，如x区x镇x村农民集中居住、x区x镇x村“x”、x区x镇x村农民集中居住等，农村村民住房建设典型引路作用得到较好发挥。三是部分地区探索农村宅基地依法自愿有偿退出方式。对一些已在城镇有商品住房的农户，按照依法自愿有偿原则，引导其放弃宅基地使用权。例如崇明区积极支持基层探索农村宅基地有偿退出机制，加快落实配套资金，农村宅基地有偿退出逐步推开，20x-2024年x个涉农乡镇完成农村宅基地有偿退出x户，补偿金额x.x亿元，核减宅基地面积x.x亩，减量化面积x.x亩。
（四）农民住房条件逐步改善
市、区相关部门加强精细化的分类指导、分类施策，统筹做好乡村规划，积极探索“一镇一策”“一村一策”，直至“一户一策”，解决农民住房问题。据市农业农村委统计，自市政府x号令实施到20x年x月，全市x个涉农区共审批农村宅基地建房申请x户，其中改建x户，新建x户，翻建x户。一是统筹规划。在综合考虑上位规划要求、村庄发展条件和镇村意愿的基础上，各区不断优化完善城市开发边界外村庄布局，因地制宜引导农户向保留（保护）村归并。如x区以组团式布局为主的规划设计方案，每个涉农乡镇选定x-x个周边配套设施与人居环境较好的集中居住点，全区共规划x个点，同时选定了x镇、x镇、x镇、x镇和x镇等实物置换区。二是开展农民建房试点。通过统一规划、统一布局、统一设计、统一图纸、统一管理等，同步实施乡村规划师和乡村建筑师制度，注重公共服务配置，加强整体环境营造。房屋建设由农民自行委托施工队伍开展实施或统一建设，既保障保留村内村民建房的合法权益，又保证建设合规、村貌统一。部分保留村如x区x镇x村、x区x镇x村等，通过平移建设，村民已经住进了新房。三是试点开展宅基地相关信息的补充调查。为摸清宅基地底数，逐步建设全市基础信息数据的人地房管理“一张图”，探索符合村情民意的农民建房发展管理新路径。20x年x月至20x年x月，市规划资源局会同市农业农村委开展了全市农村房屋专题调查。结果显示，全市宅基地上的房屋总计xx户，占地面积x.x平方公里。此外，相关部门积极开展农村宅基地行政执法等日常监管，做到行政管理“一张网”。
二、存在问题
虽然本市采取多种方式保障农民居住权益，但是农村居民住房权益尚未得到全覆盖，农民建房问题尚未得到真正解决，农民群众对建房的诉求仍是农村较为突出的矛盾。
（一）空间布局规划落地难
由于受土地用途等严格限制，按照《x市城市总体规划（20x-2035）》编制的村庄规划，为乡村预留中长期发展空间有限，前瞻性、可操作性不强。一是上位规划问题，农民住房建设难以落地。x目前有x个村，根据《x市城市总体规划（x-x）》，其中，规划保护村x个，保留村x个，撤并村x个。根据市政府x号令，农民住房建设仅限定于保护保留村。市规划资源局和市农业农村委调研结果显示，全市保护保留村宅基地上房屋仅有xx户，而全市非保护保留村现有宅基地上房屋xx户，占比超过x%。目前非保护保留村既无中长期开发计划，又不批准农民新建、扩建和改建住房，农民意见较大。此外，崇明、金山等区反映，部分集中居住平移点因本轮永久基本农田规划划定，划入永久基本农田范围，规划调整手续繁琐、周期长，影响了集中居住工作进度。例如，根据最新版永久基本农田规划，目前x工业园区规划中的立新集中居住点（二期）、高楼居住点（二期）、长楼小区扩容范围均涉及约x余亩的永久基本农田储备区。二是集中居住安置点承载量有限，无法满足井喷式的安置需求。多个区反映，农民集中居住意愿强烈，目前没有
办法满足实际需求。例如x工业区内危旧房比重高，规划的非保留点宅基数多（现有宅基数x个），能够承载上楼、平移安置点的资源紧缺，已经无法满足农户日益迫切的安置需求。按照工作计划，至2025年计划完成x户农民相对集中居住，还剩余x户农民非保留宅基地缺少安置点位。三是建设用地指标分配失衡，部分宅基地难以落地。各区加大力度推进农民集中居住，大部分都将有限的建设用地指标用于平移集中点，导致保留村新增宅基地建设指标匮乏。例如x区x个涉农乡镇，把建设用地指标全部安排给x个安置点，而这些安置点整个地块利用率可能只有x%-x%。
（二）农民建房的资格权认定难
市政府x号令中农村村民的含义是指具有本市农业户口的农村集体经济组织成员，由于历史遗留问题等原因，现实中的村民类型更为复杂多样，基层执行政策时难以把握。一是土地尚未征用但已农转非的村民（因土地被征用转为城镇户籍的除外）建房资格问题。部分因各种原因解决职保（原镇保）的“农转非”人员，仍然居住在农村，还是村集体经济组织成员，原宅基证上也保留名字，但因为非农户籍而没有建房资格。二是“小市民”的建房资格问题。20x年x月x日起，本市新出生的农村家庭的子女全部登记为非农户籍，根据市政府农村村民建房管理办法，非农户不享有建房资格。目前这一群体已陆续成年，结婚分户建房等需求迫切。三是由于婚姻关系、宅基证登记、分户等造成的建房问题。对于部分婚前未享受过建房资格，离婚后回到原户籍地的村民，以及部分因结婚到配偶家生活，但户口仍保留在原家庭未迁出的村民，基层对其建房资格如何认定认识不一。对于子女成年与父母分户、兄弟间分户等农村村民面临的现实问题，基层的操作口径不一。例如，部分x年颁发宅基证时，兄弟两人获得两块相邻宅基地，却只取得了一张宅基证，其建房资格目前难以界定。金山区目前对于分户的审批标准以房屋现状“四开间”为界线，“三开间”及以下的不能进集中居住点分户建房。此外，x年以后建房但未取得宅基地证的农户，在参与集中居住时，资格权无法认定。
（三）政府职能部门的监管与服务不够精细
《土地管理法》明确农村宅基地管理职能由农业农村部承担，市政府x号令明确市农业农村行政管理部门是本市农村宅基地使用的主管部门。实质上，农民建房涉及规划资源部门规划、供地管理及产权登记、住建部门建设质量和风貌管控、农业农村部门资格权管理等多方面，如何形成统一的规范、建立全过程监管体系还有待探索。一是建房面积管理。目前基层对超出审批面积和范围等违法违规建房行为如何制约尚无定论，实际操作中大多采取取消有关建房补贴方式，执法依据、执法程序不明确，难以实行执法监管。二是风貌管控。虽然住建部门提供x套基本建房图纸供选择，但在实际操作中，如何让每栋建筑物的高度、颜色、材质均符合总体要求进行设计还存在一定难度。三是建设过程中的质量安全监管。目前农民建房的施工队伍未纳管，且街镇一级没有建筑业管理机构，村民建房过程中缺乏监理人员，对于质量安全和人身安全的监管难度大。四是建设施工竣工验收。目前村民建房竣工验收主要由规划资源部门负责，重点是对占地面积、高度等进行验收，并不涉及建筑方面。在目前房地一体颁发不动产证背景下，房屋竣工验收需要住建部门一同参与。五是基层执法监管。长期以来，农民建房以自我管理为主，市、区农业农村部门宅基地执法方面缺乏专业执法队伍，相关业务还不熟悉，缺乏具体执法依据和参照。
（四）农村宅基地使用权确权发证工作滞后
20x年底基本完成宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作，是党中央部署的一项重要任务，但本市农村宅基地使用权确权发证工作一直停滞不前。一是集中居住平移点确权发证问题。市不动产登记部门尚未开展农村宅基地使用权登记颁证工作，平移点宅基地新建房屋至今尚未发放不动产证。x区泖港镇黄桥村集中居住一期项目，农民已经入住x年了，但产权登记部门还没开展农村宅基地确权登记颁证工作。二是老宅基地确权发证问题。19x年后，本市未对农村宅基地使用权开展确权颁证工作，许多新建的农村住宅成为事实上的“无证建筑”，一旦遇有征地开发存在被认定为违章建筑的风险。
（五）集体建房成本偏高，农民集中居住建设负担较重
由于市财政补贴资金有限，集中居住基础设施和配套建设成本过高，基层反映经济负担较重。一是集中居住项目建设资金压力大。集中居住项目建设涉及大量资金，调研中各区镇普遍反映市财政补贴资金有限，区镇财政自筹资金压力过大。由于目前市、区配套资金拨付进度与项目建设资金使用节奏难以完全匹配，项目滚动开发和资金周转使用方面存在较大矛盾。例如金山工业区至20x年集中居住工作整体资金倒挂规模约在x.x亿元，涉及总投资约xx万元（包括参与农户的搬迁补偿费用及项目配套建设等费用），其中区级补贴xx万元（根据项目推进情况分期拨付）、工业区自筹xx万元。二是市政配套费用高。平移集中点土地“七通一平”、公共配套等高额支出均需由乡镇政府承担，因农村建设缺乏相关费用标准，收费标准参照城市别墅区标准收费，造成集中居住配套成本过高。如据x区x村反映，平移点相关配套费用包括污水管网x万元，天然气x万元，强电弱电x万～x万元。
（六）农民自建房历史“存量”多，政策上陷入“两不靠”困境
上世纪x年代，为响应国家号召，各地开展农民就近向小城镇集中居住的探索，但由于配套政策及历史遗留等原因逐渐陷入困境。如x区洞泾镇现有农民集中自建房小区x个，自建房共x套，总建筑面积x.x万平方半。以建于x年的玫瑰小区为例，建筑面积x.x万平方半，x套住宅中的x套由政府建造出售，x套为自建房。此类小城镇的自建房既不符合当下乡村振兴的扶持范围，也难以享受城市旧改的政策支持，陷入“两不靠”的尴尬境地，集中动迁财政压力大，长期由镇政府托底维护和修缮；同时还存在房屋质量、安全隐患与环境卫生等一系列管理难题。在乡村振兴的大背景下，如何建设既有农民集中自建房的“和美家园”，需要在立法和政策扶持层面进一步“破题”。
三、相关建议
《乡村振兴促进法》规定，“县级以上地方人民政府应当加强农村住房建设管理和服务，强化新建农村住房规划管控”。针对以上问题，调研小组建议，在制定《x市乡村振兴促进条例》时，应当妥善处理好充分保障农民住房权益和有效节约集约土地资源两者关系，建议设立农村宅基地管理的专门章节，对以下问题应予以明确规定。
（一）明确各部门管理职责权限
一是要明确职能权限划分。建议从法律层面明确农业农村、规划资源、住房建设等部门管理职责，健全农民自建房全流程监管体系，明确用地保障、资格审批、施工审批、风貌引导、质量安全、确权颁证等方面的对应部门及各自职责界限。二是要明确执法管理。要明确宅基地管理中的执法内容、执法程序，解决好宅基地审批下沉到镇级层面后，审批权在镇里、监管在区里这一审管分离体制上的矛盾。建议依托宅基地管理联动的信息化系统，将宅基地等“三块地”联动进入到国土资源管理的大系统里，实现资源共享。三是要明确集体经济组织在宅基地管理中的地位。建议农户与集体经济组织签订宅基地使用合同，作为取得宅基地使用权的前提和依据。要通过合同约定的民事权利和义务，赋予集体经济组织管理其成员宅基地使用的职责，从而正确区分政府管理责任和村民自治责任，以政府监管、集体经济组织管理和村民自我管理三者相互配合，形成农民建房管理的合力。
（二）妥善解决规划落地问题
一是郊野单元规划要满足农民建房需求。建议在地方立法中明确市、区规划资源部门定期开展乡村规划、郊野单元（村庄）规划的实施评估工作，依据评估结果适时启动郊野单元（村庄）规划等调整修编，从规划层面充分保障农民建房所需的建设用地，确保本市农民建房的合理需求。二是要解决集中居住供地问题。建议相关部门优先满足农民集中居住点用地指标，允许优先使用占补平衡指标，增加周转指标。
（三）明确宅基地资格权
一是要明确取得和持有资格权。农民经申请后批准取得农村宅基地使用权，依法取得宅基地使用权后，不能因为其身份发生变化剥夺其权利。建议通过地方性法规，清晰界定谁有资格取得宅基地和谁有资格继续持有宅基地。二是要妥善处理集体经济组织成员身份和户口的问题。农村是村民生活和居住的地方，要保障农民的住房权益，建议农民建房资格与其户口性质原则上脱钩，保障土地尚未征用的村民的居住权。建议对于仍居住、生活在农村的集体经济组织成员，经相关部门核定，可仍以农民身份给予其建房资格。三是政策要覆盖特殊群体。建房政策要覆盖全部类型村民，建议对分户、无房户、“小市民”等，要给予上楼或平移等通道，缓解居住困难，保障其权益。对于适婚年龄的“小市民”，建议纳入城市住房保障体系，允许作为无房户申请保障类住房或购买商品房。
（四）完善农民建房过程中的政府服务和管理
一是要明确建房申报流程。建议街镇政府对建房规划选址、建设项目报建许可等审批内容进行整合，提供一站式审批服务。二是要加强建房管控。建议实现农民建房全过程监管，申报审批部门要设立相应监管制度，建设过程中的质量安全监理委托第三方进行，由街镇政府负责落实。竣工验收由建房户主共同参与，要签字认可才可申请办理不动产证。以区为单位设置农民建房保险，建房户主出资投保，区镇两级政府按比例补贴，以保障农民建房过程中的质量安全和人身安全。三是要加快落实农村宅基地确权颁证工作。建议按照中央要求，抓紧做好本市农村宅基地使用权登记颁证工作，切实解决农民群众的后顾之忧。平移集中点新宅基地根据审批面积核定，颁发不动产证。其余宅基地中，有老宅基证的按照宅基证上面积核发新宅基证，19x年之后建房的宅基地有相应审批手续的，按照审批面积核发不动产证，剩余宅基地按照现有建房资格规定核发宅基证。在此基础上，鼓励地方政府、集体经济组织和个人盘活农村宅基地，按照所有权、资格权、使用权“三权分置”的原则，利用农村闲置宅基地和农房，从事符合规划要求的乡村产业，搞活农村经济，增加农民财产性收入。
（五）缓解农民相对集中居住资金压力
一是要加大市级财政拨付力度。针对区镇两级政府在推进农民集中居住区建设中资金严重缺乏的问题，建议加大市级财政资金扶持政策支持。同时支持发行乡村振兴农民集中居住建设的专项债，以缓解农民集中居住的资金保障困境，加快推进农民集中居住工作。二是要降低市政配套费用。建议制定《农村居民点市政配套建设标准》，其中明确平移集中点的供电配套由农村电网改造工程全覆盖，排水、燃气、生活垃圾处理等配套设施由政府协商减免，费用减半；明确上楼集中居住小区的市政配套减免力度不低于动迁小区。三是要明确其他费用标准。对于农民相对集中居住项目涉及到的其他收费项目，要明确收费主体，给予农民一定选择权。拆旧地块土壤检测由相关部门通过公开招投标的方式，确定一定数量第三方检测机构，村委会可自行选择符合要求的检测机构。
