统筹推进“建、管、用”
民建中央与全国政协农业农村委组织赴有关省区实地考察，组织召开座谈会、研讨会。我们深刻感受到相关部委和各级党委、政府坚决落实党中央决策部署，大力推进各项目标任务，高标准农田建设取得显著成效，为国家粮食安全提供了有力支撑。调研中发现，在推进高标准农田建设过程中还存在一些问题，如规划上下一般粗，标准不具体，监督、验收把关不到位，有的建完后不好用、不能用；部门间统筹衔接配合不够流畅，对地表水、地下水缺乏科学统筹，过度使用地下水的情况较为严重；土地流转意愿下降，流转费用快速上升；重建轻管，建后维护管理机制和保障有不健全和不到位问题等。为此，建议：
因地制宜、分区分类科学制定地方高标准农田建设规划。农业农村部应进一步加强指导，各地要立足当地实际，依据《全国高标准农田建设规划（2024-2030）》，以提高粮食产能为导向，分区分类确定高标准农田建设项目的面积、范围、规模、内容，统筹新建与改造，增强规划的约束力，确保规划有效实施。
细化高标准农田建设标准，强化标准引领。各省区应遵循分区治理、分类施策原则，在国家《高标准农田建设通则》基础上综合考虑地表水和地下水、土壤条件、地形地貌、田间机耕道与灌排渠道建设、农田生态环境保护、农业科技服务等配套内容，注重地力巩固提升，细化建设标准，制定实施细则。加强审批、监理和验收管理，强化建设单位和监理单位的监督责任。定期对已建项目开展评估，建立奖惩制度。
建管并重，建立和完善长效管护机制。明确管护主体和责任，完善各部门协同工作机制，加强政府督查督导。搭建公开信息平台，完善公众参与机制，形成监督合力。多渠道筹集资金，建立经费保障制度。探索建立数字化、信息化管理示范区，推动5G、大数据、物联网、智能控制、卫星定位等技术在墒情、虫情、苗情、灾情智能预警和处理等智能化管理方面的布局应用，提升管护效能。
精准衔接“三区三线”划定
近年来，我国高标准农田建设在抵御旱涝灾害、保障粮食稳产增产中功不可没，但也面临不少问题和挑战。为此，建议：
摸清数量质量状况。综合分析国土“三调”、水资源“三调”结果，结合“三区三线”划定和土壤“三普”等工作，全面细致摸清耕地及高标准农田数量质量状况、空间分布等，在此基础上落实并充分衔接新一轮全国高标准农田建设规划。
健全保护制度体系。加快耕地及高标准农田保护立法。一要严格耕地流向非农建设用地和转为其他农用地的“占补平衡”和“进出平衡”制度，强化补充耕地质量验收工作机制。二要健全耕地种植用途管控制度，确保良田好土优先用于粮食生产。三要完善耕地保护补贴保险制度，建立健全耕地地力保护补贴资金发放与耕地保护行为挂钩机制，探索推广耕地地力指数保险等创新模式。
创新建设管护机制。健全利益补偿机制，让“三区三线”划定耕地减少地区缴纳资金，补偿耕地增加地区的农田基础设施建设及耕地质量提升。同时，以粮食主产区为重点，加快推进大中型灌区续建配套与现代化改造。
强化保护科技支撑。加大科技攻关投入，做好高标准农田建设与土壤“三普”、农业关键核心技术攻关等重大项目计划的有机衔接，着力攻克耕地酸化、盐碱化等退化阻控及污染耕地治理修复等关键核心技术。
加强监测评价和监督考核。完善耕地及高标准农田建设质量监测调查评价制度，加强国家、省、市、县四级监测网络建设，健全长期定位监测、中期普查评价、短期调查评价、年度变更调查评价等制度体系。同时，严格落实耕地保护及高标准农田建设党政同责。
促进高标准农田建设空间布局优化
当前我国高标准农田建设的指标区域分配与区域资源禀赋匹配性不够。一方面，这导致建设任务与粮食产能提升呈现一定程度的“倒挂”。另一方面，高标准农田单位建设成本存在明显的区域差异。为此，建议：
进一步优化全国高标准农田建设任务的区域配置。切实使高标准农田区域布局与土地、水资源和气候等自然资源条件相匹配，在全国层面将高标准农田建设更多布局到粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，坚持“先易后难”“先优后劣”原则，让平原、连片、土壤质量高的耕地优先成为高标准农田，让增产空间大的地区优先获得资金保障，真正将“粮田”回归到名副其实的“良田”。
建立健全农田建设区域补偿机制。进一步提高承担高标准农田建设任务多、粮食保供能力强的省份的建设积极性。国家可根据各省粮食供需和高标准农田建设情况，采用中央财政转移支付为主的纵向补偿和农田建设区域补偿为主的横向补偿相结合的方式，针对粮食主产区和重要农产品生产保护区的中央转移支付实施差异化补偿，强化激励与硬化约束协同发力的补偿制度。同时，在坚持把保障粮食和重要农产品稳定安全供给作为各省底线任务的前提下，综合考虑区域城乡居民收入差异、耕地发展权等因素，科学设定跨区域农田建设横向补偿标准。可借鉴脱贫攻坚中“山海协作”“对口帮扶”的经验，鼓励探索粮食进出省之间在高标准农田建设方面的自主协作和对口帮扶，引导调入省企业参与调出省高标准农田建设相关工作，以便将双方的资本优势和产能优势互补起来。此外，重点支持和鼓励探索省域内不同地区之间在高标准农田建设方面的补偿机制。
在高标准农田建设中重视和加强水利建设
高标准农田建设必须重视水利建设。我国现有农田有效灌溉面积10.44亿亩，占我国耕地面积19.18亿亩的54%，灌溉面积上的粮食产量占全国粮食总产量的74%。因此，保住了灌溉面积上的粮食产量，全国粮食产量就基本保障了。
高标准农田建设的水问题挑战及繁重任务主要体现在三方面。根据水利部门和农业部门初步对账情况，现在建的10亿亩高标准农田里，还有2.8亿亩没有灌排设施保障；根据第三次全国水资源调查评价成果初步复核，目前15.46亿亩的永久基本农田当中，约有4.7亿亩分布在黄河、海河、西北诸河以及辽河等水资源较紧缺地区，其中约有8000万亩属于水资源超载区；现在河湖滩地以及洪泛圩区里有约3200万亩耕地面积属于不稳定的耕地面积。建设旱能灌、涝能排的高标准农田，重点在于破解水资源制约瓶颈，补齐农田灌溉排水保障的短板，建议：
加快推动国家水网建设，提升高标准农田灌排保障能力。
优先把耕地灌溉面积建成旱能灌涝能排的高标准农田。
按照灌区现代化建设与高标准农田建设统筹规划、协同实施的原则，协同推进灌区现代化建设和高标准农田建设。
分类推进农业水价改革，制定出台重大水资源配置工程农业和生态供水特殊政策。水价既要体现水的价值和利用成本，也要保障工程能够维持良性安全可持续运行，更要考虑保障国家粮食安全的需要，应研究和制定出台农业和生态供水特殊政策和价格，实施必要的财政补贴，协调解决保障粮食安全、工程安全运行和促进水资源节约集约利用的需要。
协同推进高标准农田气象服务能力
气象保障在高标准农田中主要发挥三个作用，一是监测农田天气气候条件，掌握气象灾害发生程度、发展趋势及影响情况；二是对农田气象灾害风险进行研判预估，提前发布预报预警，科学指导田间管理；三是分析农田气候资源条件，根据作物不同生长阶段对气候资源的需求，研判作物生长优劣程度。
近年来，河南、吉林、山东等省气象部门主动作为，积极争取将气象融入高标准农田建设，开展全链条气象保障工作，取得了较好服务成效。但是，目前我国高标准农田建设中，普遍存在气象观测设备匮乏、相关行业部门间数据融合共享不够、气象保障服务作用发挥不够等问题。为此，建议：
高位推动高标准农田气象服务能力建设。将高标准农田气象服务有关内容纳入农业强国规划和新一轮新增千亿斤粮食能力提升方案，将气象监测预报能力建设列入各地高标准农田建设内容。
完善高标准农田气象监测站网建设。在发改委、财政部相关项目支持下，突出以农业气象灾害防灾减灾和气候资源利用为导向，建设涵盖自动气象观测仪、农田小气候仪、土壤多要素观测仪以及农作物自动化观测仪等设备的农业气象自动化观测网络，提升农业气象灾害风险预警能力。
积极发挥气象保障在高标准农田产能提升中的作用。依托数字乡村建设发展工程，充分利用现代信息技术，推进涉农部门间高标准农田建设数据的深度融合，建立基于气象灾害风险研判、灾情监测、灾害影响评估的数据算法，形成农业生产管理“一张图”，实现农业气象灾害风险管控和减灾减损，提升高标准农田产能。
展东北黑土地高标准农田建设
东北黑土地高标准农田建设面临的问题，一是黑土地高标准农田建设比重偏低。东北黑土地目前已经建成高标准农田面积约2亿亩，但面对5.63亿亩的耕地总面积，未来建设任务仍然艰巨。二是黑土地侵蚀沟发育严重影响高标准农田建设的质量。为此，建议：
提高黑土地高标准农田建设面积在全国所占比例。调整《全国高标准农田建设规划》阶段性任务，优先支持东北黑土地高标准农田建设，在2025年之前将黑土地永久基本农田全部打造成“旱涝保收、稳产高产”的高标准农田。力争到2035年将东北地区粮食播种面积内耕地全部建设成高标准农田。
推进黑土侵蚀治理与高标准农田建设工程充分融合。高标准农田建设的设计理念一定要融入黑土地“山水林田湖草”一体化保护之中，让黑土地的水土保持治理工程同耕地质量提升的高标准农田建设工程充分融合，打造蓄—导—排水系建设为核心的小流域水土流失系统防治模式，实现水土保持、生态保护、耕地产能提升协同发展。以县为单元，在黑土地保护工程规划层面建立农业及水利部门的协商沟通机制，实现高标准农田建设及侵蚀沟治理一体化实施。
设立“黑土地土壤产能数字模拟”大科学装置。针对黑土地面临的土壤侵蚀、有机质下降等问题，设立“黑土地土壤产能数字模拟”大科学装置，实现我国首个风、水及冻融等多营力作用下的黑土质量演变过程模拟和预测大型平台。
建立多元化资金投入机制
据各地测算情况来看，要达到《国家高标准农田建设通则》规定的建设标准要求，平原地区亩均投入须达到3000元以上，丘陵山区亩均投入须达到4000-6000元。因此，急需研究建立多元化、多渠道资金投入机制。建议：
设立国家粮食安全保障基金。建立粮食主销区对主产区的资金补偿机制，结合国家资金投入，设立国家粮食安全保障基金，其中划定一定比例的资金用于高标准农田建设或建设后的长效管护费用，以调动粮食生产地区高标准农田的建设、管护以及相关主体的种粮积极性。
强化地方建立高标准农田建设专项资金。地方政府通过财政划拨资金、发行政府债券、新增耕地指标调剂收益分成、农业用水收费等设立高标准农田建设专项资金，确保用于高标准农田建设的资金配套和建后管护使用。
创新探索社会资本参与高标准农田建设、管护的投融资模式。探索吸引涉农企业、农民专业合作社、家庭农场和种粮大户等新型农业经营主体积极参与高标准农田建设、管护的投融资方式，将高标准农田建设项目向所有农业经营主体开放，重点探索新型农业经营主体“建、用、管”一体化的高标准农田投融资模式。
加大涉农资金整合力度。在县（区）级层面建立稳定的高标准农田建设、管护资金整合平台，将农业、水利、电力、交通、林业、气象、信息等部门资金进行有效整合，按照“资金性质不变，管理渠道不乱，统一规划，各司其职”原则投入到高标准农田的建设、管护，进一步拓宽高标准农田建设与管护资金的筹资渠道。
积极拓宽投融资渠道
拓宽投融资渠道主要面临建设资金补助标准偏低、资金筹措难度加大、社会投融资意愿不强等问题。
从调研情况看，造成社会投融资意愿不强的主要原因有四个：一是高标准农田建设主体通过流转或托管取得土地经营权，致使建设、运营、管护主体不一致，成为高标准农田建设的主要制约因素。二是通过高标准农田集中连片整治，农民的承包经营权大多变成一种股份，而不是具体的地块，并逐步集中到村集体或农业合作社。三是高标准农田建成后，建设主体通过提高再流转价格实现投资回报，所产生的10%到20%新增产量价值直接被体现到地租价格的上涨，致使后续流转经营者无法分享农田产能增加带来的收益。四是高标准农田项目通常能增加耕地面积，产生补充耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标（以下简称“两项指标”），指标交易后可带来较为可观的现金流，以弥补建设资金不足。但指标交易资金按规定要先进财政账，再由财政返还给投资主体作为成本抵补和银行贷款还款来源，导致部分地区因还款资金来源于财政，认定其涉嫌违规增加地方政府隐性债务，一定程度上影响了社会资本和银行资金投入积极性。
财政部历来重视高标准农田建设，不仅投入大量资金，同时也作为股东指导中国农业发展银行加大对高标准农田建设的投入。鉴于目前对于“两项指标”的运用各地区认识不一、执法各异，但考虑到高标准农田建设有特殊性，其新增指标收入是自己产生的，建议财政部对于不得用财政资金归还银行贷款的这一原则细化阐释和指导，对高标准农田自我反哺模式予以合规认定。此外，建议向中国农业发展银行等金融机构提供一些成本低、周期长的再贷款资金支持。
以更大合力助推高标准农田建设
我重点谈建设主体和设计施工两个问题。
关于建设主体问题。明确主体，是激发基层积极性的基础和前提。目前认识不一致，高标准农田建设缺少了基层担当和参与的积极性，也就少了因地制宜和精打细算的动力。
建议明确把高标准农田建设所形成的资产及时赋予农村集体组织（或国有农场），尽早唤醒基层的主体意识。在赋予基层产权的前提下，鼓励基层因地制宜解决建设中的各类难题，鼓励有条件的地方在国家投入的基础上追加投资并提高土地价值，进一步激发其内生动力，唤醒他们的主人公意识，既可以更好实现国家意图，又能够更好发挥基层的聪明才智和积极性、主动性、创造性。
关于设计与施工问题。目前招标是分开进行的，设计与施工单位不同，容易造成衔接不畅。如工程设计的内容在实际中不可行，或是现场条件与设计之初存在差异，有时会导致较大幅度调整，有时需要反复开挖，有的设计与施工相互扯皮，沟通麻烦，影响质量和周期。
建议制度化加强设计与施工的衔接。设计环节，要让农田的所有者、使用者实地踏勘，共同参与讨论方案设计工作，设计单位征询农田的所有者、使用者意见建议应成为制度。评审环节，要听取使用方意见建议，确保项目可落地，可实施，减少后续设计变更。施工阶段，设计单位要全程为施工单位提供设计服务，严格控制设计变更，严格控制项目预算，施工单位要严格按图施工，建立设计与施工单位的工程例会制度，成立现场项目部，整体提高工程质量。
加强高标准农田管护
近年来，国家把高标准农田建设作为推进农业现代化的重要抓手，不断打牢粮食安全基础。在工作实际中，我发现高标准农田的新增建设力度很大，但管护力度相对薄弱。为此，建议：
强化管护政策保障。在国家层面配套一定资金支持已建高标准农田后续管护，并制定管护办法、明确管护标准，为基层管护提供有效指导。多渠道筹措管护资金，一方面可由保险机构为高标准农田设计保险产品，由保险机构承担因灾、因意外等农田损毁的赔付，提高种植大户、合作社等在农田管护上投入资金的积极性；另一方面整合各类可用资金投入高标准农田管护，如可将村集体经济收入定额比例用于管护，包装项目争取各级财政衔接推进乡村振兴补助资金，用于提级改造农田设施等。
加强管护人员配备。政府牵总推行“田长制”，明确田长职责，层层压实管护责任。开发“护田员”等公益性岗位，确保农田有专人管护，在形成管护标准后，对“护田员”进行培训，提高管护专业水平。
广泛调动管护积极性。针对性开展宣传引导，特别是承包高标准农田的农户，可在农户土地确权证中注明高标准农田地块、已建设情况等，提升群众对高标准农田知晓率和主人翁意识，动员群众自用自管。鼓励群众自治，将农田管护写进村规民约，在村级成立农田保护协会等群众自治组织，将农田基础设施移交协会备案，依据“谁受益、谁管护”原则，与受益主体签订管护协议，引导群众进行监督和管护。因地制宜加强良种、农机方面的研发投入，通过良种良法提高亩产，激发群众种粮、管田的内生动力。
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