农村地区路灯管理方面存在问题及解决措施思考

耕地占补平衡是指由于非农业建设经批准占用耕地的， 按照“占多少， 垦多少” 的原则， 由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。 耕地占补平衡制度是《土地管理法》 确立的占用耕地补偿制度， 实施耕地占补平衡制度的根本目的是保护耕地， 控制非农建设占用， 是坚守 18 亿亩耕地红线的重要举措。 天津市地处东部沿海发达地区， 以二、 三产业为主， 社会经济发展迅速，城市化进程较快， 需要占用大量的耕地进行经济建设。 为确保天津市域内耕地总量动态平衡， 就需要在占用耕地建设经济项目的同时， 补充数量相同、 质量相当的耕地， 从而保证达到耕地占补平衡。

一、耕地占补平衡工作历程

耕地占补平衡是指在一定时间、 区域范围内， 耕地在微观、 局部不断被占用、 补充及其他变化情况下， 在对其数量、 质量和开发利用的可持续调控基础上， 为满足区域对粮食等基本农产品的需求， 而做到的耕地生产力供求动态平衡。 其内涵包括以下几个方面： 第一， “占” 指的是非农业建设项目经批准占用耕地的行为， “补” 指的是通过土地整治， 包括土地开发、 土地复垦以及土地整理来增加耕地以补充因占用减少耕地的行为。 “占” 、“补” 是互为因果的行为， 因为耕地需要被“占” ， 为了 总量平衡，所以必须要“补” ； 而因为规定要“以补定占” ， 所以被“补” 的耕地质量和数量又决定了被“占” 耕地的数量和质量。 第二， “平衡” 包括两方面的平衡： 一是指耕地的数量平衡， 即在保持现有耕地面积不减少的前提下， 努力做到随着经济发展和人口增长， 耕地总量不减少。 这种数量平衡与不同地区耕地潜力、 经济发展规模和速度、人口构成等密切相连； 二是指耕地的质量平衡， 即在实现耕地数量平衡的前提下， 保证新增耕地的生产能力等于或优于被占用耕地的生产能力， 防止耕地质量衰退， 确保耕地的总体生产能力。 因此， 耕地占补平衡应该是耕地自然生产力和经济生产力综合平衡基础上的“质” “量” 平衡。

在此基础上， 一些专家提出了 耕地的生态平衡，目前处于理论研究阶段。 耕地占补平衡工作在实践中开展是一个逐步发展完善的过程。 2005 年以前耕地占补平衡仅为耕地数量上的平衡， 确保耕地红线， 实现“占一补一” 。 2005 年国土资源部发出的《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》（国土资发〔2005〕 128 号）， 要求补充耕地数量质量按等级折算，即利用农用地分等定级成果确定被占用耕地的等级， 补充耕地的数量和质量按等级进行折算， 实现数量和质量上的平衡， 但是由于各种原因未实行。

日前， 国土资源部下发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕 18 号）， 就严防死守 18 亿亩耕地红线、 确保实有耕地面积稳定、 实行耕地数量和质量保护并重等提出了新要求， 其中包括强化耕地数量和质量占补平衡， 再一次提出耕地占补平衡工作要达到数量和质量均平衡的目标。

二、 耕地占补平衡存在的问题

1. 耕地占补平衡面临沉重压力 随着经济社会的发展， 天津市各类建设项目占用耕地现象逐年增多。 近年来，每年建设项目需要占用的耕地大约在 2500-4500 公顷之间。 由于城市化的迅速推进， 建设项目占用了大量耕地， 耕地后备资源的开发储备速度难以跟上城市化建设的步伐。 并且建设项目一般位于城市周边，占用的一般是周围水利条件较好、 土质较肥沃、 地势平坦、 交通便利的高等级耕地， 随着耕地占补平衡内涵的扩大， 要求实现占补的耕地数量、 质量双平衡， 耕地占补平衡压力进一步加大。

2. 耕地后备资源严重匮乏 近些年为了保障耕地占补平衡， 天津市深入挖潜耕地后备资源。 在第二次土地调查数据的基础上组织各涉农区县，对全市域内耕地后备资源地块逐个进行审核， 对于符合土地利用总体规划以及现状适宜开发、 群众基础较好的地块， 均已设立土地整治项目进行整治， 未开发的后备资源也由于自然生态环境保护限制、 施工难度过大、 投资过高、 地块分布零散且单个地块面积较小等种种原因无法进行整治。 天津市耕地后备资源严重匮乏， 已接近枯竭。

3.补充耕地指标数量有限， 质量有待提高 据了解， 目前天津市储存的补充耕地指标在数量上十分紧缺。 环城四区以及滨海新区城市化进程较快， 经济发展迅速， 自身储存的补充耕地指标有限， 很多都需要其他区县提供， 很难实现耕地占补平衡的自我平衡； 远郊五个区县储存有一些指标， 除了要满足自身占补平衡， 还要为国家、 市重点项目以及其他区县的一些建设项目提供占补指标。 补充耕地的主要途径是未利用土地的开发利用、 耕地整理以及废弃地复垦利用等， 但这些土地多处于低洼易涝、 土壤、 水热、 地形条件相对较差的地区， 区位和耕种条件较差， 整治后按照《农用地分等定级规程》 初步测算， 补充耕地的质量等级在国家质量等的 7 等至 11 等之间， 其中以 9 等地为主， 中等耕地居多， 总体上与被占用高等级耕地也存在着差距。

4. 补充耕地的方式单一 我国提倡“积极推进土地整理， 加大土地复垦力度， 适度开发未利用地” 的方针， 但相比土地整理和复垦而言， 土地开发周期较短， 新增耕地率高， 新增耕地成本相对较低。 2010年以前在补充耕地土地整治工作开展中大多为土地开发， 对土地整理的积极性低。 随着耕地后备资源的逐渐枯竭， 2010 年以后逐步向土地整理转变， 但是由于土地整理项目新增耕地率低， 大约在 3%到 10%之间， 土地整理折算到新增耕地上成本很高， 推进土地整理难度很大。

三、 对策建议

1. 源头控制， 引导建设项目选址 一方面是全面推进各类建设集约节约用地， 积极引导建设项目选址， 优先考虑利用荒地、 劣地、 山地和空地， 尽可能不占或者少占耕地， 从源头严格控制建设占用耕地， 严防侵占优质耕地。 另一方面在建设项目预审阶段严格把关， 对于不符合耕地占补平衡要求的建设项目不得通过审查。

2. 加大投入， 提高补充耕地质量 提高建设单位补充耕地的成本，要求支付足额的耕地开垦资金用于土地整治， 补充高等级耕地， 严防资金闲置滞留和挪用； 在土地整治项目实施中， 应充分结合《农用地分等定级规程》确定项目规划设计， 并严格按照规划设计实施和验收；实施占用耕地的耕作层剥离和再利用， 将占用耕地的耕作层土壤用于新开垦耕地、 低等级耕地或者其他耕地的土壤改良， 利用耕作层提高耕地质量； 加强对占用和补充耕地的评价， 从数量和质量两方面严格考核耕地占补平衡， 严防弄虚作假、 占优补劣等现象。 3. 京津冀一体化， 统筹补充耕地指标 加强环渤海及京津冀地区经济协作， 京津冀一体化上升为国家战略。 为了解决土地资源稀缺和经济发展的矛盾， 更好地执行耕地总量动态平衡， 充分利用天津市的耕地开垦资金， 大力整改和提升一体化区域内的耕地， 以保证整体生产力的提高， 达到京津冀一体化范围内的耕地总量动态平衡。