国家粮食补贴政策执行中存在的问题及对策建议

国家粮食补贴政策执行中存在的问题及对策建议

自 2004 年以来， 我国开启了“工业支持农业、 城市反哺农村” 的“反哺” 时代。 国家对种田农民陆续出台了粮食直接补贴、 水稻良种补贴、 农资综合直补等一系列补贴政策， 且补贴项目不断增多， 补贴资金规模越来越大。 对此， 孝南区探索推行了归口整合发放模式， 较好的落实了补贴政策， 激发了农民的种田积极性,增加了农民的收入， 促进了农业增产和农民增收。 但在具体执行过程中， 还存在一些不容忽视的问题， 应采取有效措施加以改进和完善。

一、 主要问题

（一） 补贴政策政出多门， 补贴依据不统一自 2004 年开始， 国家陆续出台了粮食直补、 农资综合直补和水稻、 油菜、 小麦、 玉米、 棉花五项良种补贴政策， 我们在执行的过程中发现， 补贴政策出台的部门较多， 从湖北省出台政策的文号看， 有省政府发文、 有省财政商贸处发文、 有财政厅农业处发文、 有省农业厅种植业处发文、 有省农业厅计财处发文等等。 三大类补贴政策规定的补贴依据也不统一， 有的按当年农户实际种植面积发放（即各项良种补贴）， 有的按上年农户实际种植面积发放（即粮食直补和综合直补）， 且相关发放管理政策中的具体规定缺乏连续性和稳定性。

一是从粮食直补和综合直补政策看： 2004 年湖北省政府《关于对种粮农民实行直接补贴有关问题的补充通知》（鄂政电[2004]3 号） 规定， “粮食直接补贴政策必须坚持以计税面积或计税常产为基础， 以粮食实际种植面积为依据。”自 2005 年以来， 湖北省每年出台《粮食直补和农资综合直补工作的实施意见》 规定， 粮食直补和农资综合直补“以农户上年度粮食实际种植面积” 为发放依据， 回避了 2004 年指出的“以计税面积或计税常产为基础” 这一要求。

二是从水稻良种补贴政策来看： 省财政厅、 农业厅、 监察厅于 2004 年出台至 2010 年 3 月11 日废止的《湖北省水稻良种补贴资金管理暂行办法》（鄂农财发[2004]7 号） 规定， 水稻良种补贴以农户当年实际种植面积为补贴依据， 并特别指出“双季产区核定的中稻、 晚稻种植面积之和不得超过计税面积中的水田面积， 中稻产区上报的中稻种植面积不得超过计税面积中的水田面积。”

但《湖北省 2009 年农作物良种补贴项目实施方案》（鄂农计发[2009]78 号） 规定， 按“实际种植面积全部补贴”。 2010 年 6 月， 省财政厅、 农业厅出台的《湖北省农作物良种补贴资金管理实施细则》（鄂财农发[2010]14 号） 规定， 水稻良种补贴按照“实际种植面积核实”。 回避了此前政策规定的“中稻和晚稻之和不得超过计税水田面积” 的要求。

三是从油菜良种补贴政策来看： 2007 年省农业厅、 财政厅关于印发《2007 年油菜良种补贴项目实施方案》（鄂农种发〔2007〕 124 号） 及 2008 年 12 月出台的《2008-2009 年度油菜良种补贴项目实施方案》（鄂农种发[2008]131 号）， 均规定“按照符合补贴范围的油菜实际种植面积对农民进行直接补贴”， 且特别强调： “上年种小麦的地块上改种油菜的不享受补贴；为确保项目相对集中， 边角地、 新开荒地种植的油菜不享受补贴。”

但 2010 年 6 月，《湖北省农作物良种补贴资金管理实施细则》（鄂财农发[2010]14 号） 规定，油菜良种补贴按“实际种植面积核实”， 回避了以前政策中规定的不得享受补贴的两种情形。四是从小麦玉米棉花良种补贴政策看： 《湖北省 2009 年农作物良种补贴项目实施方案》（鄂农计发[2009]78） 规定， 这三项良种补贴均按照当年农户“实际种植面积全部补贴”。 2010年 6 月出台的《湖北省农作物良种补贴资金管理实施细则》（鄂财农发[2010]14 号） 规定，这三项良种补贴按照“实际种植面积核实”。

（二） 补贴政策操作性不强， 补贴品种和面积难核定

由于各项惠农补贴政策的补贴依据不统一的问题， 致使基层操作性不强， 在执行政策的过程中核定农户种植补贴农作物的品种和面积有很大难度。

一是补贴品种难核定。 由于受利益驱动， 农户在申报补贴作物品种时， 会权衡一下报哪一品种获得的补贴最多。 这就导致有部分农户不是按实际种植的农作物品种上报， 而是按能获得补贴最多的农作物补贴品种上报。虽然孝南区坚持张榜公示制度， 但张榜公示也并非“万能”。由于中国多数农民有“事不关己， 高高挂起” 的习惯， 乡镇财政所也没有足够的时间和精力逐户逐田块的进行核查。 因而， 不可避免的会有一部分农户不该享受补贴的农作物品种也得到了补贴。

二是补贴面积难以核定。 主要表现在： 一方面是农田面积计量标准不统一的问题。 1983 年家庭联产承包责任制时， 农田面积计量标准不一， 有的村部分田地由于所处方位或水源等综合优劣等级原因， 不是按标准亩 666 平方米计算， 而是按“自然亩” 800 平方米一亩， 或按1000 平方米一亩等各种计量标准， 同时二轮延包又有“不允许重新丈量土地” 的政策规定。基层在落实惠农补贴政策时， 如果严格按上级政策规定的实际种植面积发放补贴， 将会出现有些田地无法认定到底是按标准亩还是按“自然亩” 的补贴作物种植面积发放补贴。 对此，目前上级还没有明确和统一的认定标准。 另一方面是计税面积之外的种植面积问题。 孝南区各乡 镇的部分村组， 或多或少存在联产承包责任制及二轮延包没有发包到户， 或虽然在村民小组内明确到户， 但未纳入《土地承包经营权证》 登记的耕地面积， 即俗称“黑田”。 同时，还有部分农户抓住惠农补贴政策的大好“机遇”， 在河滩内种植农作物而要求领取补贴的情况。 针对这一问题， 如果我们严格或机械的执行上级政策规定“按实际种植面积补贴”、“按实际种植面积全部补贴”、“按实际种植面积核实” 等， 则农户无论在什么土地上种植， 只要是补贴农作物品种都应给予补贴。

（三） 农村土地经营有新变化， 补贴对象难以确定

随着农村经济社会的发展， 当前农村土地经营情况发生了变化。 表现在孝南区主要有两种情况： 一种是农民在《土地承包经营权证》 上确认给自己承包的土地上亲自种植农作物； 一种是部分是有承包权的农民自己不亲自种， 而是将所承包的土地以口头或书面形式转包或委托他人种植农作物。 现行对种田农民的三大类补贴政策， 都规定按种田农民补贴作物的实际种植面积发放补贴。 对此， 基层财政部门不好把握， 处于两难境地。 如果严格按照上级政策规定， 以“粮食实际种植面积” 给予补贴， 以及从国家推行对种田农民的补贴政策就是要促进粮食（油料、 棉花） 生产的目的， 则应该将补贴发放给实际种田人， 而不是发放给拥有土地承包权的农户； 但是， 如果是片面的理解补贴政策， 将补贴发给实际种田农户， 则拥有土地承包权的农户会找财政部门信访， 其理由是： 《中华人民共和国农村土地承包法》 中规定，“土地承包经营权流转的主体是承包方， 承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”， 且规定“实行依法、 自愿、 有偿流转”。

二、 对策建议

（一） 建议对种田农民的各类补贴统一补贴依据。

鉴于几年来， 商贸口的粮食直补、 农资综合直补以农户上年度补贴农作物实际种植面积为补贴依据， 农业口的各项良种补贴以当年度补贴农作物实际种植面积为补贴依据， 形成两种补贴依据不统一的实际情况。 建议上级能否考虑基层执行政策的实际困难， 统一商贸口和农业口的补贴发放依据， 统一采用以农户上年度补贴作物实际种植面积为补贴依据， 以便于基层执行。同时， 建议对基层在补贴面积的核定和补贴对象的确定方面制定更加明确的细则规定。如在补贴面积的核定上， 一是可考虑明确规定农户在非法开垦的土地上种植农作物不得享受补贴， 以便于与相关法律衔接； 二是可明确规定未列入《农村土地经营权证》 的“黑田”，以及超出标准亩的面积中种植的补贴农作物到底是否应该享受补贴， 以便于基层处理好农户在这些土地上种植补贴农作物要求领取补贴的诉求。 鉴于国家二轮延包政策“不允许推倒重来， 不允许重新丈量土地”， 我们建议可明确规定凡非计税面积以外的土地不得享受补贴政策， 这既便于基层执行， 又可避免补贴农作物面积难以核定和任意开垦土地种植农作物的局面。

（二） 建议对种田农民制定新的综合性补贴政策。

由于对种田农民的补贴面对的户数太多， 如孝南区就有种粮农民 12.4 万户， 全区仅计税面积就达 43.7 万亩， 预计涉及农田田块数在 50 万块以上， 要核实出每一田块上当年和上年度所种植的补贴农作物品种， 那是一项十分浩繁的工程。 因而， 当前三大类七项对种田农民的补贴政策， 规定以种植农作物品种为依据发放补贴的方式， 基层财政部门及乡 村组织确实无法真正核实准确。 另外， 现行按农作物补贴品种制定不同补贴标准， 对促进农民调整种植结构没有起到决定作用， 其起决定作用的仍然是市场。 如孝南区 2010 年农民种小麦每亩可获得的各项补贴有 66.5 元， 而种油菜每亩只能获得 10 元的补贴； 但是， 孝南区近年来种油菜的面积始终比小麦面积大， 其中： 2009 年油菜总面积为 17.2 万亩， 小麦总面积仅有 11.4 万亩。 建议上级可考虑对种田农民整合前述七项补贴政策， 推行综合性的补贴政策， 即按农户《土地承包经营权证》 登记的面积中种植农作物的面积， 给予法律保护的承包方一定金额标准的补贴。 也就是说， 只要农户不抛荒、 不改变种植业用途， 无论种植什么都给予补贴； 由现行的核实各农户种植农作物的品种， 改变为核实农户是否抛荒、 是否改变种植业用途， 这样既可更加便于基层执行， 也可让农户更加感受到补贴政策的公平与公正。

（三） 建议国家进一步调整对种田农民补贴的使用政策。

自 2004 年来， 国家投入巨资对农民实行直接补贴政策， 为促进农业生产和农民增收确实起到了积极作用， 特别是自 2006 年全国全面取消农业税以来， 进一步调动了广大农民种田积极性， 促进了全国粮食产量连续 7 年大增长。 但是， 基层许多的干部群众及人大代表反映，当前这种“普惠式” 的直接补贴方式， 没有更好的发挥出国家财政资金使用效益， 如孝南区2006 年至 2010 年累计向全区 12.4 万户种田农民发放补贴 15993.3 万元， 虽数额很大， 但是平均到每户， 年均仅为 258 元。 按照公共财政的原则， 凡是市场不投入、 群众难投入， 但又是人民群众普遍期待的事业， 都是国家财政应该投入的。 当前， 农民最迫切需要解决的农村塘堰改造、 农田改造、 修渠修路、 机耕路建设等“打基础、 管长远” 的项目， 因没有足够的资金投入， 几十年来一直没有得到根本改善。 农民的生产成本仍然较高， 农业抗灾保丰收的能力仍然很差， 推进农业机械化受到很大制约， 农村劳动力向城镇转移因此而受到牵制。2009 年， 国务院已作出决策， 将当年新增农资综合补贴资金不直接发放给种粮农民， 集中用于粮食基础能力建设工程。 为此， 省财政厅分配孝南区用于提高粮食生产能力建设资金324 万元， 该区集中投入到两个乡镇进行了项目实施， 基层干部群众对此举十分满意。 为此，建议国家在逐年加大对农民补贴资金总规模的形势下， 能否考虑进一步加大对种粮农民补贴资金的使用政策的调整力度， 稳定或缩小“直补到农户” 的补贴资金， 扩大“整合补贴资金集中用于提高粮食基础能力建设” 的资金规模， 全面、 有力、 彻底提高农业抗灾保丰收能力，改善农民的生产生活环境， 促进降低农业生产成本， 推进社会主义新农村建设。