摘要：非警务类警情是指在110接处警环境下生成的，超出公安机关及其人民警察应当履行职责权限之外的报警信息。针对非警务类警情分流的现状及问题，可通过加强平台建设、推动多方参与分流处置非警务警情；完善法律规定、明确救助和纠纷事项的受理范围；健全工作机制、保障非警务警情分流效果；建立创新型分流处置机制、拓宽警情受理处置渠道；加强社会面宣传、引导群众正确报警等措施，有效分流大量非警务警情，从根本上解决基层110接处警工作负担，提升公安机关警务运行效力。
关键词：非警务类警情；分流处置；现状；对策
近年来，随着社会治安形势日益复杂，公安机关打、防、管、控任务日益繁重，公安机关警情在成倍增长的同时，大量非警务警情挤占了有限的警务资源，冲击了公安主业，影响了110接处警正常运行，制约了公安机关职能作用的充分发挥，影响了人民群众急需的公共安全服务需要的满足。在创新社会治理的背景下，解决好非警务类警情的分流问题，进一步规范社会公共服务平台与110报警服务平台协调联动机制建设工作，从而减轻公安机关基层单位的工作量，提高公安机关工作效率，不仅是当前公安机关的一项重要工作，同时也是回应人民群众新要求、新期待的具体举措，是适应社会发展的必然选择。
一、非警务类警情的界定及现状分析
(一)非警务类警情的来源与界定
自1986年广州市公安机关率先在全国建立第一个110报警台，经过30多年的发展，“有警必接、有警必出”的公安机关报警平台就成为了广大群众联系政府部门最直接的渠道。“有困难找警察”的观念已深深地植根于群众的心目中，只要遇到困难寻求帮助，群众第一时间会想到拨打110电话，大量的非警务类警情应运而生，成为基层民警接处警环节避免不了且不堪重负的一项工作。
非警务类警情的概念来源于公安工作的实践，我国有关法律法规及司法解释并没有对非警务类警情做出明确的界定和解释。从职责定位的角度来理解，非警务类警情的概念是相对于警务类报警求助警情来说的，公安部早在1996年出台的《110接处警工作规则》这一法律规定中已对110报警服务台受理警情的职责范围进行了明确规定,主要包括案件类、求助类和投诉类三大类。
归纳起来，110报警与服务职能具有以下特征：第一,公民报警的事项涉及到影响社会治安秩序的内容，对于影响一般工作生活秩序的报警求助，则不属于110报警服务台的职责范围。第二,公民求助的事项是出现险情的紧急事项，威胁到个人的人身、生命和财产安全，诸如自来水管破裂、供电故障等公共设施出现问题,如果没有出现险情和危及社会治安秩序的,则不属于110报警求助服务的范围。
第三，对于公安机关受理的职责范围之外的求助，必须是“紧急求助”，公安机关只是“必要的协助”，并且应按规定“通报、告知相关部门或单位”。由此，110报警服务台受理警情的范围是明确的，超出上述三大类法定职责范围之外的报警求助即为非警务类警情，可以理解为非警务类诉求。
从公安机关110接报警情的数据统计来看，实践部门的统计标准是将警情分为两大类：有效警情和无效警情。
①，二者划分的依据是警情的内涵和特征，即警情是否体现出与违法犯罪有关、与维护国家安全和社会治安秩序行为或紧急性事件有关。其中，有效警情主要包括刑事警情、治安警情、交通事故、火灾事故、安全事故、群体性事件、群众求助和对民警的举报投诉；无效警情。
②主要是指重复性、骚扰、无声性报警和求助、咨询、打错电话等无需派警和非公安机关管辖的报警。实践中“有效警情”和“无效警情”的认定依据，往往是从报警这一程序环节来判断，但是在现实中经常会出现，接警民警接到当事人报警后，指令民警出警，虽然从形式上和条件上符合报警要件，构成有效警情，但往往处警民警到达现场后，发现警情的现场情况与报警人所述内容情形并不相同，在调查了解情况后，发现报警人所报警情并非属于公安机关的职责范围，甚至存在故意地夸大警情、虚构警情的情况。
由此可见，非警务警情与有效警情存在一定交叉，交叉部分为不属于警察职责权限，但是又不得不接的求助类警情，比如说劳动纠纷、债务纠纷等警情。综上，非警务警情是指在110接处警环境下生成的，超出公安机关及其人民警察应当履行职责权限之外的报警信息，从警情分类的角度，非警务类警情主要应包括两类：一是有效警情中不涉及人民群众生命财产安全和公共安全的非紧急类报警求助；二是无效警情中的非公安机关管辖的社会联动类警情。
(二)常见的非警务类警情类别
从目前公安工作的实践来看，非警务警情种类繁多，表现形式多样，根据其涉及到的内容，主要有以下几种类别：
1.行政服务类。主要是指属于其他政府职能部门管辖的诉求，常见的有涉及公共设施、市容环境、园林绿化、施工管理、环境保护、市场监管等方面，如井盖缺失、路灯故障、垃圾清运、道路积水、占道经营、施工扰民、环境污染、无证经营、黑车营运等非警务类警情。
2.求助纠纷类。主要是指不属于公安机关受理的各类求助、纠纷，其内容往往相对简单，一般与百姓日常生活息息相关，常见的有虚假宣传、消费分歧、物价问题、产品质量、餐饮卫生等消费纠纷，赡养老人、财产继承、借贷关系、合同违约等应自诉到法院解决或由仲裁部门解决的民事纠纷，夫妻不和、邻里矛盾等因感情问题导致的感情纠纷以及忘带钥匙、疏水排污等群众能够自行解决的求助类非警务警情。
3.国计民生类。主要是指水、电、油、气、暖、通讯等国计民生方面出现异常情况的诉求，如自来水管破裂、供电故障、燃气泄漏、危化品泄漏等突发事件。
4.查询咨询和投诉类。主要是指非公安机关掌握的各类“大数据”资源的查询,对法律、法规、政策和对职能部门、公共服务单位有关业务的咨询、投诉等等。
(三)非警务类警情的现状
近年来，随着110接警总量逐年攀升，非警务类警情也日益增多。从笔者调研统计的情况来看，呈现出如下几种情况：
1.非警务类警情总量始终在高位徘徊。近年来，随着城市化进程的加快，城市人口的日益增加，群众的各种利益诉求和矛盾纠纷也日趋增多，大量非警务报警、求助呈井喷式上升。以笔者所在的省份为例，据统计，2015年、2016年、2017年全省总接警量分别为2250万、2500万、2590万起，但有效警情仅为540万、569万、577万起，仅占总警情的1/4左右。大量的非警务类警情，严重挤占了本来就十分有限的警力资源。
2.涉及部门广，内容多与民生问题相关，行政服务类和求助纠纷类所占比重较高。以某市公安局110指挥中心接报的非警务诉求统计为例，笔者将近三年来110指挥中心接报的非警务类警情进行了分类统计（见图1），从涉及内容看，按照所占比例从高到低，主要可分为行政服务类、求助纠纷类、国计民生类、查询咨询类、骚扰电话类5大类。从涉及部门看，既有民政、卫计、交运、城建、工商、税务等政府行政职能部门，又有检、法、司等政法部门，既有水、电、油、气、暖、通讯等涉及国计民生的企事业单位，又有党、政、宗教、组织、团体等社会性单位。图1某市1 1 0指挥中心接报的非警务诉求分类及比例
二、大量非警务类警情对接处警工作的消极影响
大量的非警务类警情的接警量始终在高位徘徊，由此对接处警工作带来的消极影响，制约了110接处警警务效能的发挥，是影响当前110接处警工作的突出问题。
(一)非警务警情挤占警务资源，警力紧张矛盾加剧
一方面，110接警台高峰时段不堪重负。例如，随着当前城市机动车保有量的不断上升和城市化进程的深入推进，路车矛盾较为突出，移车求助成为急需分流的非警务警情。笔者在江苏省苏州市调研中了解到，2017年仅移车求助近130万起，占非警务类警情总量的43.3%，尤其是每天早晚高峰时段大量移车报警集中涌入，挤占了报警线路，造成紧急类110报警无法接入。虽然公安机关想方设法增加接警线路和方式，但仍无法满足群众需求。另一方面，基层所队处警压力日益增大。近年来公安机关警力增长有限，但警情总量却在不断上升，造成接处警工作长期处于满负荷运转状态，公安机关处警任务与警力紧张的矛盾十分突出。
(二)非警务警情牵扯民警时间、精力过多，群众信访投诉时有发生
逐年增多的警情尤其是大量的非警务警情，以及广大群众对公安执法工作的新期望，与有限的警力资源的矛盾客观存在，非警务警情牵扯民警时间、精力过多，造成民警没有更多的时间、精力投入到案件现场处置、调查、取证、处理中，造成现场处置不到位，证据固定不规范，导致案件无法终结，形成疑难信访案件。长此以往，必将极大地影响公安机关的执法办案质量、执法公信力和警民关系的和谐。
(三)受职权范围所限，公安机关非专业处置存在较大隐患
一是在医疗救护方面容易造成二次伤害。很多地区120建设相对薄弱，无法保证在市民求助时特别是夜间求助时及时前往现场处置，公安机关直接运送伤病员比例始终居高不下，长期面广量大的非医护专业人员运送，存在较大风险。二是在应急抢险方面容易造成次生灾害。水电气等部门近年虽然增加了处置力量，但仍无法满足实际需求，特别是抢修人员到达现场不够迅速，群众等待时间较长，而民警到达现场后迫于群众压力，不得不进行非专业处置，极可能造成次生灾害。三是在经济纠纷警情处置方面容易引发投诉。当前社会上买卖、消费纠纷警情总量不断增加，由于该类警情联动响应机制尚不完善，面对群众报警，民警在无执法权限的情况下，只能作简单疏导劝解，极易造成当事双方不满投诉。
(四)“有警必接”与联动分流机制运转不畅的矛盾不断考验公安职责的“底线”
一是针对非紧急的投诉和便民服务要求，主要采取直接请报警人拨打12345或通过系统平台流转至政务服务中心，但由于对接机制和系统平台不够完善，无法对相应流转处置过程、结果进行跟踪判断和客观评价。二是针对紧急的抢险救助警情，多数直接指令派出所前往处警，同时分流至12345政务服务中心或拨打相关联动部门电话通知前往处置。但分流后，由于缺乏加急处置机制，相关部门处置速度跟不上，造成群众不满而反复拨打110，导致公安机关最终不得不进行越权处置。
三、非警务类警情分流处置的现状及存在的问题
(一)非警务警情分流处置的现状
通过调研、考察，搜集相关资料，笔者与调研组成员对各地110与政府接报平台的联动情况进行了了解，根据其机构设置、运行方式、衔接配合等方面的区别，大致可划分为协调联动型、公安主导型和松散协作性三种模式。
1.协调联动型。省辖市以上城市都设有110报警服务平台和12345政府公共服务平台，分别由公安机关、政府办公厅或相关部门管理，接受群众对警务事项、非警务事项的诉求。其中，12345平台广泛吸纳各部门热线，向各部门转交群众反映的各类非警务事项、民生事项，对办理情况进行检查、督促、考核，并及时回访群众，了解、掌握部门办事态度、能力和群众的满意度。同时，实行110报警服务平台和12345平台信息互联互通，相互衔接配合。这种模式符合法治政府建设理念，从实践来看切实减轻了公安机关接处警压力和负担，调动了各职能部门的工作积极性和主动性，提升了政府公信力和群众满意度。全国大部分省（自治区、直辖市）、省辖市都采取了这种模式，如北京市、湖南省、广州市等。特别是湖南省岳阳市积极探索，提出“12345，服务找政府”、“公安110，为民保安宁”新理念，通过做大做强政府12345平台，实现12345平台和110平台的有效衔接配合，12345平台大量分流承接非警务事项，成效显著。
2.公安主导型。公安机关根据党委、政府授权，进一步拓宽工作范围，将相关职能部门纳入联动范畴，统一使用110号码实行统一接报、统一指挥、统一调度，通过网络、短信、电话、工单等方式转送联动单位，处置和解决群众求助问题。这种模式为群众提供了一些便利，对人口较少、接警量小的县城或县级市来说不失为一种探索和尝试，但也造成了公安110“包打天下”的印象，总的来说增加了公安机关的负担和任务，不符合公安机关分流剥离非警务事项的初衷和减轻公安机关接处警压力的要求，不利于发挥相关部门的职能作用。
3.松散协作型。公安机关与政府相关职能
部门进行点对点对接，逐个单位签署工作协议，明确职能分工对非警务事项进行分流处置。这种模式需要公安机关逐一协商，逐个签订协议，工作量大，时间跨度长，而且以协议形式维系分流联动，形式松散，对承接非警务事项的部门缺乏有效监督和制约，久而久之会出现无法持续运行的局面。
(二)非警务警情分流处置存在的主要问题
1.宣传不够，群众对12345政府服务平台认知度不够。公安机关的主责是打击违法犯罪，对急难险重警情实施救助，有效维护社会稳定。由于以往对110的宣传存在误区，而对12345平台服务民生功能宣传力度不够，导致群众过分依赖，加上对政府各职能部门的职责了解不深，对多达数十个的特服号码又分不清楚，因此，在遇到非紧急的求助事项时，往往通过拨打110的方式求助于公安机关。部分群众担心“小问题”“小纠纷”不会引起重视，有时人为夸大事情紧急程度甚至报假警，公安机关在接到此类报警电话时，因无法准确判明其具体性质，只能派警处置。
2.12345平台建设滞后，社会联动缺乏支撑。建立完备的市、县两级12345平台是推动非警务警情分流和社会联动工作的关键支撑。就笔者所在的省份来看，目前省辖市一级均已建立12345平台，但绝大多数县未开通12345热线，未建立12345平台，群众拨打12345全部转入省辖市12345平台。个别省辖市虽建立12345平台，仍囿于设立机构、增加编制的传统思维，存在平台系统老化、少用、停用等状态，大量110非警务警情难以及时分流，群众诉求渠道不畅，社会联动机制缺乏必要支撑。
3.机制建设不健全，社会联动分流效果不明显。由于非警务求助分流工作缺乏高位统筹，一些行之有效的分流措施没有固化提升为体制、机制，资源分割分散、部门封闭单干的问题依然存在，导致工作合力不强、协调运转不畅，有些警情出现分流之后又再次回流的现象。特别是相关职能部门在对如何处置非警务求助上职责不清、机制不全、关系不顺，存在真空和盲点。笔者在调研中发现，除110有接处警工作规范和明确的刚性问责机制外，大多数社会联动单位还存在职责定位不清、处置规范标准不一、考核奖惩机制不全等情况。除公安机关和120等少数单位外，大部分联动单位应急力量不足，没有24小时值守的实时联动队伍，在其他单位不能响应的情况下，最终诉求又回流至110，影响正常接处警工作，警情分流效果不明显。
4.协作意识不强，联动推诿现象时有发生。因缺乏统一的管理、考核奖惩和督导机制，部分联动单位担当意识不够，协作意识不强，对交叉职责不愿配合、推诿扯皮，甚至对职责范围内的事项也不想管、能拖就拖，或者直接让群众拨打110。比如噪音问题，涉及公安、环保、住建、城管、交通等部门，但群众往往找不到主责部门，只有反复拨打110，民警在出警后因缺乏必要的执法依据，只能规劝制止，民警一走又恢复原样，多次出警，群众生怨。
5.接警（线）员队伍素质参差不齐。由于对12345与110接警（线）员人员培训力度不够，部分人员存在警情初判不明、联动部门职责不清、处置流程不熟等问题、导致调度指令（工单）下发不准，部门间互相推诿，易于引发群众不满和投诉。
四、非警务类警情分流处置对策
党的十九大报告指出，“要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局”。社会应急联动机制，作为社会治理体系的重要组成，既需要党委、政府的高度重视，更需要政府相关部门协同配合和强力推动。
(一)加强平台建设、推动多方参与分流处置非警务警情
平台建设是实现非警务警情分流和社会联动的关键。加快推进社会应急联动机制建设，提升社会治理水平，必须由党委、政府统一领导，搭建“群众呼叫，部门响应”的协调联动平台,政府组织相关职能部门对群众求助事项进行办理，从而增强工作的权威性、确保执行力、提升公信力。《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（国发[2018]27号），明确提出建立“12345”统一政务咨询投诉举报平台。以设区的市为单位，除110、120、119等紧急类热线以外，将各部门非紧急类政务热线以及网上信箱等网络渠道整合，纳入12345统一政务咨询投诉举报平台统一管理。
此前，公安部在湖南省岳阳市召开了全国公安机关规范基层警务工作暨110接处警工作会议，推广岳阳等地非警务警情分流的做法和经验，“岳阳模式”由“12345公共服务平台”整合政府各服务主体、企事业单位的特服电话，24小时受理群众咨询、求助、投诉、建议等事项，形成了以“12345公共服务平台”为龙头，以公安、城管、工商、卫计、民政、安监、环保等职能部门和基层组织、企事业单位为组成的职责明晰、规范高效、方便群众的联动工作体系，为群众提供全方位、多渠道、一体化的公共服务。“岳阳模式”有效地规范了基层警务工作、减轻了110接处警工作负担，确保公安机关集中精力做好职责范围内的事，为非警务警情的分流提供了有益的经验和尝试。
(二)完善法律规定、明确救助和纠纷事项的受理范围
目前关于公安机关110受理范围的法律依据主要体现在《人民警察法》和《110接处警工作规则》中。针对目前求助类和纠纷类警情占比高、牵扯基层警力多、涉及领域范围广等实际，应从法律层面明确界定公安机关对救助和纠纷事项的受理范围。
2016年12月1日，公安部发布了《人民警察法（修订草案稿）》，修改了现有《人民警察法》第21条的内容，明确了人民警察的危难救助义务，即“公安机关接到溺水、坠楼、自杀、走失、公共设施出现险情等危及公共安全、人身、财产安全的紧急求助，应当立即进行先期处置，同时通报相关部门，并积极参与救助。”从法律规定上看，公安机关对受理的求助类警情不仅在紧急程度上进行了界定，而且在外延上也进行了明确，与之前的法规相比，更具有指导性和操作性。此外，对于群众报警的纠纷类警情，应限定在“紧急”和“与治安有关”范围内。“紧急”即如果该纠纷不及时处置可能会造成更严重后果，甚转化为治安案件或刑事案件；“与治安有关”就是侵犯公民人身安全和财产安全、扰乱公共安全和社会治安秩序、可能引发违法犯罪的纠纷。
(三)健全工作机制、保障非警务警情分流效果
1.建立非警务类警情标准界定机制。目前群众遇事拨打110主要是对政府部门职能分工认识不清楚。因此，要实现非警务类警情的分流，首先要规范110警情的分类标准，建议由公安机关牵头政府相关部门会商，按照部门职责分工，梳理110和12345两个平台的受理范围，明确归口责任单位，完善联动处置工作流程，将非警务类警情的标准做一个清晰的界定。
2.完善流转对接机制。通过建立健全110与12345流转对接机制和定期沟通协调机制，完善110和12345对接流转平台，规范非警务类警情分流处置流程。110接报非警务警情后，统一流转至12345，由12345牵头按照职能分工流转至相关部门并纳入考核，实现非警务警情的有序分流、高效处置。同时，还可以借助上述流转平台，对公安机关日常工作中发现的其他部门职责范围内的问题事项进行流转，实现职能部门及早介入处置。
3.建立分级响应机制。为切实提升联动处置效率、更好服务群众，可建立联动单位分级应急响应机制。针对需要紧急处置的非警务警情，由12345政务服务中心督促职能部门建立24小时响应机制，在接到12345或110指令后，迅速赶赴现场处置。针对非紧急的非警务警情，12345政务服务中心通过强化职能部门督导考核工作机制，监督各职能部门切实履行职责，使12345转办事项及时落实到单位、责任到人头，确保有人办、及时办、高效办，避免政府个别部门懒政惰政、不作为、不积极作为的发生，也有效避免了分流事项回流、倒流等情况的发生。
(四)建立创新型分流处置机制、拓宽警情受理处置渠道
当前，各地公安机关都在不断研发创新型的警用APP，不断突破传统警务理念和警务方式的瓶颈，将非警务求助分流置于创新社会治理的背景下辩证考量，在创新中找到优化警务服务与分流非警务求助的最佳结合点。例如，郑州市公安局在全省率先一体化推出地市、县区、派出所三级“微警务”集群——“郑州警民通”微信公众号，把报警求助从电话、窗口延伸到网上、掌上，开通运行了集预约平台、热门业务、热点查询、户政业务在线预约、民警听民声和警民互动等十七项功能的服务平台。一方面，拓宽报警受理渠道，从接警环节减负。在警民互动功能模块中开通了监督投诉、微信报警、风险隐患举报投诉、网上信访、扫黑除恶有奖举报等多个互动服务事项，丰富拓展了报警服务渠道、分流疏导110接警台警情。另一方面，减少派警总量，从处警环节减负。积极依托大数据指挥服务中心，有效整合公安内部和社会公众资源，将部分求助在部门层面和社会单位解决消化，不再向基层派警。如针对近年来移车类求助大幅增长的突出情况，求助人通过微信挪车服务，可现场拍照、输入车牌号、定位车辆位置和留言的方式通知车主挪车，有效地分流了此类警情。
(五)加强社会面宣传、引导群众正确报警
目前群众遇事拨打110，主要是对政府部门职能分工认识不清楚，虽然政府开通了12345便民服务热线，但由于建成时间较短，知晓率没有110高，群众报警求助的比例远高于拨打12345求助比例。
因此，要加强社会面宣传，一方面，充分借助传统媒体和新媒体资源，通过广播、电视、报刊、网络、微信、微博等途径在社会面进行广泛宣传，使广大群众了解公安110的职责范围和非紧急求助的反映渠道，另一方面，对于恶意拨打110等扰警行为，要加强其法律后果的宣传力度，教育引导广大群众珍惜报警资源，正确合理使用110报警电话、12345和其他社会服务电话。此外，加大110与12345平台协调联动的宣传力度，努力提高群众知晓率，让更多群众了解110与12345、正确使用110与12345，逐步在全社会形成“公安110，为民保安宁。12345，服务找政府”的新理念，切实提高政府、社会、公民协同共治水平，提升公安机关110接处警工作效率。
