[摘要]： 随着我国社会经济市场化、 农村城镇化进程不断加快， 大量农民工进城务工， 使得农村经济、 社会、 文化、 生活发生了 深刻变化。 乡 镇政府是我国最基层的政权， 乡 镇行政管理体制改革成功与否， 关系到我国新农村建设能否取得最后的胜利。 本文通过对我国乡 镇行政体制改革进行分析， 探索乡 镇深化改革的道路。 文章首先分析了 我国当前乡 镇行政管理体制改革背景， 接着分析了现行体制存在的弊端， 然后纵观我国乡 镇行政管理体制的总体演变， 针对目 前乡 镇行政管理体制改革出现的问题， 总结出基本的经验和教训， 在此基础上文章提出了 我国乡 镇行政管理体制改革的目 标与措施。
[关键词]： 乡 镇； 行政管理； 体制改革
一、 我国乡 镇行政体制改革的背景
乡 镇政府是我国行政体制设置中最低层次的一级地方政权组织， 与其它地方政府相比， 更多地行使管理基层地方公共事务的职能， 在我国整个行政管理体制改革中占有重要地位。 它与广大农民群众有着广泛、 直接、 密切的联系， 因而，成为联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁。 农业、 农村和农民问题， 始终是关系我国经济和社会发展的重大问题， 它对乡 镇政府的行政能力提出了新的要求。 如何适应形势发展的需要， 提高乡 镇政府的公共管理水平， 推动社会主义新农村建设， 便成为当前迫切需要解决的问题。
（一） 现行财政体制下乡 镇财政收入严重不足
1994 年建立的财政管理体制重新界定了中央、 地方政府间的财权和事权范围，加强了中央政府的宏观调控能力， 明确了各级政府的责、 权、 钱。 原本中央政府寄希望于通过逐步深化省以下体制改革配套确定省以下政府间财力分配框架， 但由于省以下体制改革的深化近年并未取得明显进展， 财权与事权划分模式出现了两相背离格局。 省级政府和市级政府效仿中央层级集中财政收入， 致使县、 乡 财政赤字增加。 同时乡 镇政府基本事权并未减少， 反而有所增加。 乡 镇政府除了 要提供区域性公共物品、 落实中央的政策执行上级政府分派的任务， 还要在一定程度上支持地方经济发展(政绩驱动和追求可支配的经济利益) 。 乡 镇政府财权与事权的不对称严重制约了 其作为能力。 税费改革后， 尤其是取消农业税以来， 这种矛盾更为突出， 以至于多数严重依赖地方税类的农业型乡 镇财政沦为“吃饭财政” ， 仅能维持乡 镇政府生存。
乡 镇财政收入不足可以有两种解释： 绝对不足和相对不足。 绝对不足是指财政自筹制度和农业税取消之后， 乡 镇财政收入减少， 无法维持基本呈刚性的财政支出， 乡 镇行政缺乏效率。 相对不足是指农业型乡 镇有限的财政收入很大部分用于维持不断膨胀的庞大的乡 镇行政机构， 而用于提供区域性公共物品和执行上级任务所需资金相对不足。 这就决定了 解决农业型乡 镇财政危机的两种途径： 增加乡 镇可支配财力或减少用于维持乡 镇政府运转的资金， 相对增加用于履行其正常职能所需资源。 后者是属于行政体制改革的范畴。
（二） 压力型行政体制下乡 镇的行政表现
在单一制和统一领导的国家治理体系下， 乡 镇政府作为县级政府的下属机构，其主要职能是完成上级交待的各种任务。 在政绩考核“一票否决” 的压力下， 乡镇政府不得不将大部分精力财力用于应付各种名目 繁多的各项达标， 如“普六” 、“普九” 、 教育“双基” 达标、 计生服务站达标、 油路村村通、 各种活动室达标等。 这些事权的下放不仅导致了乡 镇政府职能范围的扩大， 而且直接推动了乡 镇政府机构和人员的膨胀。 相应地， 作为国家政权体系的基层组织， 乡 镇政府用于履行其正常职能提供区域性公共物品和公共服务的能力大为削弱。
另外， 乡 镇政府往往表现出很强的自 我扩张惯性， 经常将权力伸展到职能之外， 导致机构和人员编制的扩张。 它又表现出明显的“自我满足” 、 “自我服务”的特性， 致使行政行为具有追逐经济收益或财政收益的倾向。
二、 乡 镇行政体制改革的依据和出发点
作为国家政治体制改革的一部分， 乡 镇行政体制改革不应仅局限于解决乡 镇层面上的矛盾和问题， 还应符合国家治理和农村经济社会发展的需要。 国家需要一个稳定发展的乡 村社会， 对“三农” 问题的关注正基于此。 国家需要通过其基层政府的作为确保其对乡 村社会的控制及汲取资源的能力(包括合法性资源的维持与强化) 。 而乡 村社会中农民最关注的价值是共同富裕， 是对其基本权利的保障，以确保在现有贫富差距下人格的平等和尊严的维持。 乡 镇的行政体制改革， 需要一种宽宏的视角以考察乡 镇政府存在的必要性及职能定位。 过分关注于乡 镇政府层面上的矛盾， 或许能够解决矛盾， 但未必能够满足国家治理和农村社会经济发展的需要。
撤销乡 镇政府或许可以解决乡 镇层面上的某些矛盾， 但并不能满足需要。 此举与其说是政府对农民的解放， 不如说是政府对农民的抛弃。 伴随着农民负担的减轻， 农村的社会问题同时交还给农民。 这种方案的实质是放任农民自治， 但考察一下目 前的社会形势和农村现实就会发现， 这并不现实。
如果承认乡 镇政府具有存在的必要性， 那么其必要性应该基于新的行政职能。换言之， 乡 镇政府必须为其继续存在提供充分合理的理由： 基于国家治理和农村社会经济发展的需要， 乡 镇政府应履行以下基本职能： 第一， 提供区域性公共产品和公共服务。 这是乡 镇基层政府存在的义理性基础。 乡 镇政府必须对其管辖领域内的公共事务负责， 诸如治安、 农村教育、 小型水利设施、 乡 村道路建设、 社会救济、 社区环境、 卫生防疫等。 第二， 执行上级政府分派的任务， 履行基本管理职责。 在单一制下， 垂直的行政体制具有整合社会的功能。 这种功能正是通过直接面向广阔的农村执行上级政府政策和指示的乡 镇政府实现的。 乡 镇政府还必须履行其基本管理职责， 如户口登记、 救灾优抚、 人口与计划生育、 土地管理等。第三， 服务农村经济发展。 乡 镇政府担负着繁杂的管理职责和任务， 无力也不应为经济增长目标负责， 但是乡 镇政府应该介入推动农村经济发展。 分散的、 个体的农民面对市场无疑处于绝对劣势的地位。 根据奥尔森的理论， 分散的农民实现自组织并不容易。 乡 镇政府一方面可以推动乡 村经济性自 组织建设， 另一方面也可以利用自身资源优势为农户提供市场信息和资金技术支持。 如果说乡 村传统社会向公民社会的转变依赖农民与小共同体的联盟对抗大共同体(政府) ， 那么， 在小共同体缺失而又亟需发展的时期， 则需要基层政府与农民的联合应对市场并发展小共同体。 第四， 依法指导村民委员会的工作， 通过规划等方式协调村际关系，协助解决农村社区公共事务。
综上所述， 乡 镇行政体制改革应基于国家治理和农村社会经济发展的需要，而不应仅局限于解决乡 镇政府层面的矛盾。 乡 镇需要的是有效的有为的乡 镇基层政府， 而不是尽管成本低廉却缺乏效率的乡 镇政府。
三、 当前我国乡 镇行政体制存在的主要问题
现行的乡 镇行政管理体制为我国农村的发展做出了 重要贡献， 但仍然存在着许多弊端， 这些弊端严重影响了我国乡 镇职能的发展， 阻碍了我国社会经济的发展。 笔者认为当前我国乡 镇行政管理体制存在的问题， 主要表现在以下四个方面：
（一） 乡 镇行政区划不合理
1983 年， 改革人民公社体制、 恢复乡 镇建制以后， 各地在 90 年代初期对乡 镇规模已进行过较大幅度的调整。 但在市场经济的新形势下， 一些地方乡 镇规模偏小的问题仍然很突出。 目前全国 21000 多个建制镇中。 3 万人以下的乡 镇占大多数，人口密度很高的东、 中部地区有些镇也只有一两万人。 乡 镇规模小， 乡 镇个数就多， 乡 镇政府机构设置和人员编制也随之增加， 直接加重了国家财政和农民负担。此外， 乡 镇规模小不利于城镇化的发展， 不利于乡 镇企业和农村人口就地向城镇转移。 据统计全国 2000 万家乡 镇企业中， 仅有很少分布在建制镇上， 90％以上的企业分散在农村， 农村的工业化长期与城镇化发展相脱节， 不能形成城镇的集聚效应， 这是我国城镇化进程滞后的一个重要原因。
（二） 乡 镇行政管理方式落后
众所周知， 在传统的计划经济体制时期形成的行政管理体制和管理方法并未有根本上的转变， 乡 镇政府职能界定不清的现象仍然相当普遍。 不少乡 镇在市场经济条件下， 仍沿用传统的行政手段、 计划经济模式对村委会创办的某些生产、服务项目 指手画脚， 对农民的各种经营活动给予行政指令， 却不提供相应的生产、流通、 技术方面的信息。
其次， 由于乡 镇主要领导和各部都直接介人生产和经营活动， 使乡 镇政府在一定程度上丧失了作为辖区内各项事业全面发展的决策者和规划者、 各种利益的协调者、 对工农业生产及经营活动的调控者和监控者的功能。 政府职能界定不清必然会导致乡 镇行致工作方式上的一系列问题， 诸如依靠行政命令， 工作方法单一， 制度不健全， 主观随意性大， 管理缺乏规范， 甚至出现严重破坏法制的现象。
（三） 政府职能庞杂、 错位
1. 乡 镇职能泛化
政府管的事情越来越多， 政治、 经济、 文化、 社会无所不包， 收税收费、 招商引资、 计划生育、 社会治安无所不干， 如同一个全能的政府。 有的乡 镇职能错位、 政企不分， 既是财产所有者代表、 又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营。 有的在发展经济中职能越位， 强制农民进行经济结构调整。有的代替农民决策去办企业、 发展经济。
2. 乡 镇机构设置重叠
机构设置的不合理， 必然导致职能错位； 责任分工的不合理， 必然导致职能错位、 越位或不到位， 甚至产生违法行政行为。
3. 由于权责不一致， 弱化了乡 镇应有的职能
乡 镇在职能职责方面存在的一些问题出现在乡 镇， 而根源却在上级部门。 有的上级部门偏离了责权一致的原则， 通过行政命令和资源配置权， 把一些本该属于自己抓的工作下放给了乡 镇， 使乡 镇疲于应对若干的“一票否决制” ， 弱化了应有的社会管理和公共服务职能。
（四） 党政不分、 政事不分
党政不分， 主要表现为党委一元化领导与乡 镇长负责制之间的关系处理不够好。 按照规定， 乡 镇行政工作实行的是行政首长负责制。 党委对政府工作实施领导主要是把宏观、 把方向， 做好统揽和协调工作。 但事实上， 在乡 镇一级， 党委与政府基本上是混在一起的， 几乎所有的工作任务和指标对每一个干部都同等下达、 同等考核。 以党代政、 党政不分的现象较为普遍。 这种党政一体化运作的现象与党政分开的改革目 标是格格不入的。
同时， 在乡 镇也普遍存在事业单位管理模式僵化、 政事不分等问题。 由于职能界定不清晰， 部分事业单位严重依赖业务主管部门， 业务上主管部门怎么说就怎么做， 经费上有财政拨款作保障， 人员也由主管部门统一安排， 实际上成了主管部门的附属物， 造成这些事业单位缺乏竞争意识和服务意识， 并且不能独立承担民事责任和法律责任， 从而使这些事业单位法人意识淡薄、 责任意识淡薄。
四、 深化我国乡 镇行政体制改革的措施
乡 镇的行政体制改革应符合国家治理和乡 村社会经济发展的需要， 其基本方向应是强化乡 镇政府的有效性。 因此需要认清乡 镇政府的价值， 需要审视讨论较为激进的改革方案。 笔者认为， 我国乡 镇行政管理体制改革应从以下几个方面着手：
（一） 大力发展农村经济
政府是社会公共产品和公共服务的提供主体， 要加强城乡 公共设施建设， 发展社会就业、 社会保障服务和科教文卫等公共事业， 为农村群众生活和参与社会经济、 政治、 文化、 活动提供保障和创造条件。
乡 镇政府如何才能履行好这些职能呢?乡 镇政府处在农村工作的第一线， 在我国经济社会发展总体上已经进人以工促农、 以城带乡 的新阶段， 只有加快建设生产发展、 生活宽裕、 乡 风文明、 村容整洁、 管理民主的社会主义新农村， 带领群众脱贫致富， 政府职能的履行才能落到实处。
乡 镇政府首要的任务， 就是在尊重农民意愿的基础上， 对农村的发展进行科学规划， 寻找农村经济发展的切入点和生长点， 尤其要通过产业政策、 区域规划、科技示范， 提供及时准确的市场信息等多种方式来引导结构调整。 加快农村城镇化、 工业化的步伐， 提高农业的产业化经营水平以及农村科技水平， 拓宽农民增收的空间， 挖掘农民增收的潜力， 保证农业生产的稳定发展和农民收入的持续提高。
（二） 培育农村自治组织
农村自治组织， 包括村委会、 各种经济合作社、 协会等， 它是农民可以自由进退的互助性、 服务性组织。 在农业和农村经济不断发展的今天， 农民以一家一户为独立主体， 面对纷繁复杂的农业大市场， 在农产品的销售、 农用物资的购买、农业信息的获取上， 往往处于劣势， 对自然风险和市场风险的抵御能力弱； 同时，原子化的农民也需要与行政管理部门沟通， 参与农村公共产品的供给。
因此， 培育农村自 治组织， 完善农业服务网络， 强化农村自 我管理能力是农村行政管理职能转型的重要环节， 它不仅可以填补农村行政管理职能转移后形成的管理空白， 而且能够为农民抗拒市场风险、 发展农业生产提供低成本、 高品质的服务， 是农民进行政治参与、 表达自身利益诉求、 维护自身权益的新型途径。
（三） 深化以职能转变为核心的乡 镇政府管理体制改革
基层行政管理体制改革主要有三方面：
首先、 转变政府职能就是按照建立服务型、 责任型和参与型政府的要求， 重新界定乡 镇政府职能， 从发展型政府转变为公共服务型政府， 注重对农村公共产品的提供和社会事业发展的支持， 注重农村社会发展战略的制定和实施， 基本公共服务体系的确立， 社会发展的公平性和效率， 以及农村社会预警和应急机制的建立等， 削弱、 淡化、 转移、 合并那些与农村经济社会发展不相适应的职能， 处理好国家、 市场、 农民的关系。 这是行政管理体制改革的核心。
其次、 优化政府机构要在确保社会稳定的前提下严守乡 镇机构编制只减不增，积极稳妥地推进机构改革， 切实加强行政管理部门社会管理和公共服务的职能，创新乡 镇事业站所的运行机制， 妥善安排分流人员， 解决高成本、 低效能的问题。
再次、 提高乡 镇公务员队伍的整体素质从“以农养政” 时代向农民收取税费的角色， 转变为“善政养民” 时代服务者的角色， 需要提高乡 镇公职人员的服务能力。 为此， 应完善对公职人员的选任和考核评价机制， 推行上级考核和社会公众评议的双重机制， 让农民拥有按法定、 民主的程序选举和评价公职人员的权利，使考评对象始终“对下负责” ， 服务于农民， 真正成为农民利益代理人和维护人。
乡 镇行政体制改革的关键是转变政府职能， 目 标是建设服务型政府。 乡 镇政府的主要职能是落实国家政策、 严格依法行政、 做好市场监管、 发展乡 村经济、文化和社会事业、 提供公共服务、 维护社会稳定。 应借助取消农业税带来的改革助推力， 推进职能转变， 全面提高政府服务农村经济社会发展的能力。
(四) 完善县乡 财政管理体制， 建立农村公共财政体制
取消农业税后， 乡 镇机构在无法向下汲取资源的情况下， 会为了 获得更多的上级财政支持和转移支付， “对上负责” 而不“对下负责” ， 对此， 必须规范和完善财政体制， 解决乡 镇财政收支的巨大缺口和巨额债务， 保证免税的好处真正使农民受益。
1. 要进一步加大转移支付的额度和力度
对取消农业税后形成的财政缺口， 应及时足额地通过财政转移支付方式予以补齐。 除保证用于县乡 基层组织以及农村义务教育、 计划生育、 农村优抚和五保户供养等方面需要的转移支付资金外， 还要加大对乡 镇承担的社会公共产品的转移支付力度， 避免过多的资金用于养机构养人， 提高转移支付资金的效益。
2. 要按照属地化原则
明确界定各级政府的“事权” 和“财权” 。 提高乡 镇财政的分配比例， 保障取消农业税后乡 镇人员应有的行政成本的开支。
3. 要建立公共财政体制
公共财政应以农村的公共需要为前提， 要有利于推动农村行政管理部门公共服务机制的形成， 确保财政支出主要用在民生问题上。
社会主义新农村建设是一项系统工程， 具有长期性和复杂性乡 镇政府既是新农村建设的组织者和引导者， 又是新农建设政策的实施者， 因此深化乡 镇行政管理体制改革， 必须遵循积极稳妥、 循序渐进、 务实管用的原则， 以有利于管理、有利于提高行政效率、 有利于促进经济社会的发展、 有利于提高服务质量和管理水平为根本目的， 并结合自身 实际来进行。 从合理设置乡 镇党政机构、 合理划分乡 镇行政职能、 合理划分乡 镇行政区划、 加强乡 镇机构编制管理、 整合乡 镇行政资源、 推行领导干部“交叉任职” 、 引入市场机制深化乡 镇站所改革、 建立健全科学民主的管理决策机制、 压缩乡 镇财政供养人员降低行政成本等方面人手， 推进乡 镇行政管理体制改革。 新时期乡 镇行政管理体制的改革， 要着眼于建设社会主义新农村的进程， 形成有利于转变经济增长方式、 促进全面协调可持续发展的机制。 这是一项政治性和政策性都很强的工作也是一个长时期的工程， 必须从实际出发， 在实践中大胆探索， 大胆创新， 积极稳妥地推进。
相信未来的农村乡 镇行政体制改革必将进一步促进我国新农村建设目 标的实现。
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