生态休闲农业PPP模式的现状及
案例分析
【导读】生态休闲农业即在生态农业的基础上，把发展农副业与生态环保相结合，并在此基础上融入观光休闲农业。生态休闲农业作为现代农业的组成部分，在经过近二十年的发展后已经具有一定规模。通过发挥大中城市资金、技术和人力资源的优势，借助高新技术功能，生态休闲农业已经成为现代农业发展的重要走向。2017年中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》正式发布。文件强调创新财政资金使用方式，推广政府和社会资本合作，撬动金融和社会资本更多投向农业农村。当前生态休闲农业与PPP模式结合的投资模式已成为农业发展的热点，本文将重点分析PPP模式下生态休闲农业投资的类型、案例与优势。
一、农业领域PPP发展现状
（一）农业领域基本概况
生态休闲农业市场容量巨大，农产品消费具有不可替代性，且潜在需求巨大，例如随着人们生活消费水平的提高，消费观念的转变，民众对于绿色健康食品的需求日益增长，这一特点可以为投资提供稳定的收益保障，与PPP要求长期收益稳定的特点不谋而合，因此PPP模式在此时介入休闲生态农业的发展中，即是应时而为更是应势而为。生态休闲农业主要发展方向有以下几类：
1.农业绿色发展。支持畜禽粪污资源化利用、农作物秸秆综合利用、废旧农膜回收、病死畜禽无害化处理，支持规模化大型沼气工程。
2.高标准农田建设。支持集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田建设，支持开展土地平整、土壤改良与培肥、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电等工程建设，支持耕地治理修复。
3.现代农业产业园。支持以规模化种养基地为基础，通过“生产+加工+科技”，聚集现代生产要素、创新体制机制的现代农业产业园。
4.田园综合体。支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体，让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。
（二）农业领域PPP示范项目概况
今年8月4日，发改委和农业部联合发文《关于印发农业领域政府和社会资本合作第一批试点项目的通知》，列出了此次拟入选的20个第一批农业领域的PPP试点项目以及开展规定。通过研究我国农业的发展水平，我们发现传统农业亟待升级，多项因素制约社会资本投资现代化农业，此次农业领域试点项目的推出构建农业PPP发展导向标，有望提升社会资本投资热情，推动我国农业转型升级。
图1 第一批农业领域PPP试点项目类型分布
农业领域的PPP项目可划分为6种类型，分别是农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流与交易平台以及“互联网+”现代农业。本次公布的20个第一批农业领域的PPP试点项目中，现代农业产业园与农业绿色发展这两种类型的项目占据了80%，政策侧重性较为明显。这两种类型的项目所需的前期资本投入较大，所能带
来的经济效益与社会效益较为明显，集中这两种类型的项目为将来PPP模式在农业领域的应用构建导向标，有利于地方政府工作的开展。
（三）农业领域PPP模式分类
从现有实践情况看，PPP模式介入农业领域的发展模式主要以PPP产业投资基金为主。目前PPP产业投资基金依照发起人的不同可以分为三类，即由政府财政发起、金融机构发起或实业资本发起。
1.财政发起模式
财政发起模式一般是由省级政府层面通过财政出资成立引导基金，吸引金融机构出资共同成立产业基金母基金。辖内各地区申报的项目既要通过省政府的审核，也要通过金融机构的审核。受益权则设定地方政府承担项目的主要风险，以保障金融机构的本金和收益。由于PPP项目收益相对有限，政府为吸引金融机构一般会给予隐性的担保。这一模式的优点在于项目本身能够充分体现政府扶持农业的政策方向，发挥政策优势，并且政府信用背书能够为项目增信。
2.金融机构发起模式
金融机构发起模式中的融资结构由金融机构主导，一般是金融机构联合地方大型国企发起成立有限合伙基金，由金融机构担当优先级的有限合伙人，国企担当劣后级有限合伙人，金融机构指定的股权投资管理人作为一般合伙人。现阶段，在这一模式中，金融机构合作的大部分国企其实为政府融资平台企业，因而项目往往能争取到财政的贴息保障。这一模式的优点在于运作方式更为市场化，较少受到不恰当的行政干扰。
3.实业资本发起模式
实业资本发起模式是指以在某些领域或产业有专长、有资质和有建设能力的企业为发起人，在与地方政府达成项目框架协议的前提下，通过联合银行、基金等金融机构成立有限合伙基金，金融机构担当优先级有限合伙人，实业资本作为劣后级有限合伙人(这一模式也可以引入财政资金或融资平台资金作为劣后级有限合伙儿。产业投资基金以股权投资方式投资
项目企业。这一模式的优点在于实业资本凭借自身行业优势可以直接接触、发掘优质企业项目，对项目的了解程度要高于前面两种模式。
二、农业PPP项目政策解析
近些年来，政府高度重视农业发展，出台了大量支持农业发展的政策文件，其中重点提出了PPP模式与农业领域相结合的运作模式发展。
2015年，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中明确提出“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。”
此外，国家发改委联合农业部在2016年12月6日颁布的《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》(发改农经〔2016〕2574号)中也再次提出，对已建成的重大农业基础设施开展确权试点，政府投资形成的资产归农村集体经济组织成员集体所有，社会资本投资的资产归投资者所有，产权明晰是政府和社会资本合作的前提。创新金融服务与支持方式，着力提高农业PPP项目投融资效率，鼓励金融机构通过债权、股权、资产支持计划等多种方式，支持农业PPP项目。
2017年2月6日，国务院办公厅发布《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发[2017]17号）指出：加大对农村道路、供水、污水垃圾处理、供电、电信等基础设施建设的投入，包括高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全等农业基础设施建设和公共服务；农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护等项目；现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展。
2017年5月31日，财政部、农业部《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》（财金〔2017〕50号）指出，深入推进农业领域政府和社会资本合作。工作目标是探索农业领域推广PPP模式的实施路径、成熟模式和长效机制。
三、案例分析
（淮北市金西域生态休闲农业项目）
（一）项目基本情况
国家发展改革委和农业部近日共同组织筛选了农业领域第一批政府和社会资本合作(PPP)试点项目,河北、江苏、安徽等省份的20个项目入围。在国家首批PPP试点项目中，淮北市金西域生态休闲农业项目成为安徽唯一一个入选项目。
淮北市金西域生态休闲农业项目位于淮北市高岳现代农业示范园内，占地面积500亩，总投资1.8亿元，分期建设。该项目于2016年12月正式签约并开工建设，目前项目一期工程已建成并投入运营。主要建设内容包括生态采摘园、动物观光园、热带植物园区、四季花海园、人工滑草、赛马场、蒙古村、休闲中心、垂钓中心、灯光演出广场、户外酒吧、篝火广场等工程。目前景区基础设施及蒙古包等工程已基本建成，计划今年5月底一期工程建成并投入运营。
（二）项目融资方案
该项目计划投资1.8亿元，分三期实施。先期实施一期工程投资8000万元；二三期工程计划投资1亿元。建设资金来源由社会资本方负责筹集，社会资本方自有资金为项目总投资的50%，剩余资金由社会资本方向金融机构申请贷款或社会资本方自有资金投入等方式获得。合作年限方面，根据财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》规定，政府和社会资本合作期限不低于10年。该项目合作期限共13年，包含建设期2年。
（三）项目运作模式
在具体运营方式上，金西域生态休闲农业PPP项目根据国家发改委、农业部下发的意见精神，采用“项目投、建、养一体化”的运作方式。经杜集区人民政府授权，淮北市杜集区高岳办事处作为本项目实施机构，即业主单位，选择确定满足要求的社会资本方。高岳街道办事处通过发布招商公告，最终，与新疆金源祥投资有限公司达成合作，建设金西域生态休闲农业项目。为此，新疆金源祥投资有限公司在淮北市全资注册成立了淮北市金西域生态旅游发展有限公司，并将其作为社会资本投资方，负责项目融资、建设、运营养护职责。
生态休闲农业PPP模式的现状及案例分析
