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城市地区推进婴幼儿托育服务的经验及建议
作者：陈敏睿 洪秀敏
来源：《幼儿教育·教育科学版》2019年第09期
【摘要】南京市和上海市是我国推进婴幼儿托育服务的两个先试先行城市。两地政府发挥能动性，形成了独具特色又有共通之处的婴幼儿托育服务体系。本文从政府工作制度、准入监管机制和扶持保障机制三个方面总结南京市和上海市在城市地区推进婴幼儿托育服务的经验，建议各地应当明确主管部门牵头、多部门协作的工作机制，实现各级政府分级管理，健全监管机制，多渠道、大力度扶持社会力量举办婴幼儿托育服务机构。 【关键词】城市地区;婴幼儿托育服务;经验;建议
【中图分类号】G617; ;【文献标识码】A; ;【文章编号】1004-4604（2019）09-0008-05 为了促进全面两孩政策顺利落实，应当通过养育工作社会化减轻家庭养育子女的负担，进而影响家庭的生育决策。完善婴幼儿托育服务逐渐成为政府落实人口政策、解决民生问题的重要配套策略落实点。2017年，党的十九大提出“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略研究”，努力实现“幼有所育”。同年12月，中央经济工作会议在“提高保障和改善民生水平”方面进一步提出“解决好婴幼儿托育和儿童早期教育服务问题”。2019年，国家发展和改革委员会联合17个部门印发《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量，促进形成强大国内市场的行动方案》，提出要“增加托育服务有效供给”。2019年政府工作报告提出新的工作要求，“要针对实施全面两孩政策后的新情况，加快发展多种形式的婴幼儿托育服务，支持社会力量兴办托育服务机构，加强儿童安全保障”。《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）的出台，在国家政策层面上明确了我国婴幼儿托育服务体系的发展应当以“政策引导、普惠优先、安全健康、科学规范、属地管理、分类指导”为基本原则。
放眼全国，婴幼儿托育服务事业尚处在起步阶段。为实现“幼有所育”，政府应当大力推进全国范围内婴幼儿托育服务体系的构建，促进婴幼儿托育服務事业良性长效发展，满足家庭对婴幼儿托育的需求。〔1〕南京市和上海市具有较好的儿童早期教育发展基础，率先开启了实验性、地区性的探索。〔2，3〕两地的探索经验对于在全国范围内建立婴幼儿托育服务体系具有重要借鉴意义。
一、城市地区推进婴幼儿托育服务的经验
南京市、上海市结合各自的区域特点和历史经验，分别形成了“1+2”政策体系和“1+2+1”政策体系。南京市以卫生健康部门牵头，上海市由教育部门主管，均在政府工作制度、准入监管
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机制、扶持保障机制等方面形成了比较完整的婴幼儿托育服务体系。〔4，5〕南京市和上海市的婴幼儿托育服务体系既有共通之处，又各具特色。 （一）政府工作制度：分级管理、分工协作 1.市、区、街道分级管理制度
南京市和上海市两地按照政府分级管理的原则，在市级、区级和街道三个层级上划分管理职责和任务清单，市级管理机构引领统筹全市婴幼儿托育服务工作，区级拥有管理备案的权限，同时可以根据本区的情况制定适宜本区情况的管理办法，街道是管理任务派发的接受者，也是管理任务最终落实的层级。在上海，分级管理主要体现在市、区、街道三级联动的综合监管平台上，市级层面搭建监管平台，将婴幼儿托育服务机构的申办请求和质量监管任务下派到各区，最终由街道牵头联合各部门共同执行。南京市的分级管理同样体现在市级统筹、区级负责、街道落实的准入审批模式中。 2.政府部门联席会议制度
根据主管部门牵头、其他部门协同的分工协作原则，南京市和上海市均在婴幼儿托育服务事业发展中建立了政府部门联席会议制度。南京计生委（现为卫健委）在开始统领婴幼儿托育服务事业时便成立了管理0～3岁婴幼儿托育服务工作的领导小组。领导小组由副市长任组长、计生委主任和秘书长任副组长，由教育、消防、食药监等17个相关部门组成，以期共同研究制定婴幼儿早期发展工作的重要规划、重大政策。上海市由副市长管理，教委、民政、工商、卫计委、公安、消防、税务、住建委等近20个部门共同确定托幼联席会议制度，不定期召开会议，研讨解决婴幼儿托育服务推进过程中遇到的问题。副市长还会带领各部门人员到各区调研，在调研现场即时召开联席会议，对各区出现的问题当场确定解决方案。 （二）准入监管机制：分类审批、常规督导 1.机构准入根据法人性质进行分类审批
南京市和上海市要求婴幼儿托育服务机构必须具备法人资格。根据两地管理设置办法，南京市和上海市的婴幼儿托育服务体系目前允许两种性质的法人（企业法人和民非法人）参与。 民非法人性质的托育服务机构需要经过一系列的前置审批。在南京，申报民非法人性质的托育服务机构需要通过所在区（县）卫计部门核名以及相关政府部门对场地、消防、餐饮方面的排查，以取得相关证件，在民政部门进行法人登记，之后才能到区卫生健康部门申请备案，而区卫生健康部门会按照该机构设置的基本条件组织相关专家上门进行具体评分，分数合格才算备案成功、证照齐全，才能接受相关部门的监管与指导。
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相比民非法人，以企业法人的身份申报婴幼儿托育服务机构的步骤简单很多，仅需要在工商部门的企业登记平台上以“保育公司”或“托育式公司”的名义进行登记便可以申请法人身份了。和南京市有所不同，上海市还要求拿到工商执照的托育式公司必须经过托幼办的再次审批才能营业。
2.机构举办过程中接受多部门共同监管
对于登记在册且备案的婴幼儿托育服务机构，政府会履行监管职责，在监管过程中常采用多部门共同监管的工作机制。南京市坚持政府指导、部门监管的原则，要求强化事中事后监管，结合日常检查和各相关部门定期联合执法两种管理方式，规范托育服务机构在安全保障、卫生条件、人员资质以及保育服务内容等方面的管理。上海市则建立了市、区、街道三级综合监管机制，市级层面搭建监管平台系统，纳入区级托幼办和各个相关部门并赋予权限，在区政府相关职能部门和街道的统一组织下，形成日常检查发现、归口受理和分派、违法查处等各环节分工牵头负责、共同履职的机制。单一问题由负责部门单独解决。若发生多个违法事件或者是被举报的问题，则由当地街道来牵头各部门联合执法。 （三）扶持保障机制：多方面提供保障 1.拨出专项财政经费，实行“以奖代补”
南京市和上海市均由财政拨出一部分专项经费，对符合要求的托育服务机构实行“以奖代补”。南京市为了全面实施0～3岁婴幼儿早期发展行动计划，2014年便成立了“0～3岁婴幼儿早期发展均等化促进工程”奖补资金，通过“以奖代补”的方式，为育儿园、亲子园、看护点提供标准不一的建成奖金和收托奖金。上海市财务部门承诺，对食品等安全措施到位、综合保障各项工作较好且经过教育主管部门认证为“优秀”的托育服务机构，专项批准一定数额的财政经费作为综合奖补。
2.推行政府购买服务，向家长提供普惠性婴幼儿托育服务
针对1～3岁婴幼儿的托育服务需要，南京市要求每年为家庭提供寄托于街道社区的体验服务，街道社区通常向符合资质的托育服务机构购买服务。例如江宁区，每年拨出200万～300万元的专项服务经费用于购买服务。政府通过招标的形式，筛选出符合条件的机构來承办亲子体验课或亲子体验活动。每个家庭每次亲子体验课费用为40元，每场亲子体验活动费用为700元，均由区、街道财政各承担一半。通过政府购买服务的方式，南京市向1～3岁婴幼儿家庭提供了公益性的托育服务，同时也在一定程度上为托育服务机构注入了资金支持。 3.提高从业人员素养，充实从业人员队伍
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