探索建立耕地占补平衡长效机制的调查与思考 - 以象山县为例

探索建立耕地占补平衡长效机制的调查与思考----以象山县

为例

象山县国土资源局 邵雪飞 【期刊名称】浙江国土资源 【年(卷),期】2015(000)010 【总页数】2

近年速来发 展随着城社镇会化经、济工快业化和农业现代化的同步推进 必然涉及土地的开发、利用以及再开发问题。虽然耕地占补动态平衡政策是控制城市化进程中耕地过快流失的重要手段 但经过多年的占补平衡 土地后备资源日趋减少等问题逐步显现 如何建立耕地占补平衡长效机制 坚决守住耕地红线 促进土地开发利用与生态文明建设和谐发展 已然成为当前国土资源管理工作面临的迫切而又重要的课题。下面 以象山县为例 对建立耕地占补平衡长效机制做些探讨。

一、象山县耕地占补平衡现状

2010-2014年间 象山县共批准建设项目827个 占用耕地11862.6亩 其中占用水田10388.6亩、旱地1474亩。其间 共组织实施开发造地项目120个 新增耕地11539.2亩其中水田126.6亩、旱地11412.6亩。此外 浙江省国土资源厅和宁波市国土资源局分别委托开发造地新增耕地788亩、5457亩。根据2013年度变更调查 全县耕地和基本农田数量基本稳定在40.07万亩、35.4万亩 均超出上级下达的耕地保有量37.13万亩和基本农田34.69万亩保护任务 连续16年实现耕地占补动态平衡。见表1。

二、存在问题

调查发现 近年来象山县土地开发造地工作取得了显著成效 耕地、基本农田总量

均略大于耕地保有量和基本农田保护控制指标数但总体来看当前耕地占补平衡形势并不乐观 主要体现在以下四个方面。 一 耕地后备资源匮乏

经过多年的建设和发展 象山县耕地后备资源已非常有限 目前全县可开垦土地仅有7720亩 其中低丘缓坡1000亩、围涂造地6720亩 包括已围养殖塘2620亩 政策处理难度较大 按照上级每年新增2000亩建设用地计算 若不对外购买耕地占补指标全县耕地占补平衡仅能维持3年。此外 “占优补优、占水田补水田”压力更为沉重2010-2014年象山县建设项目占用的耕地中水田占87.6% 2010-2014年新增耕地中水田仅占1.6% 虽然当前可利用“补改结合”的耕地占补平衡方式 但本身能真正通过质量提升改造成为水田的旱地资源甚少。 二 垦造耕地费用增加

随着时间的推移 象山县可垦造耕地后背资源将从低丘缓坡为主向滩涂资源为主转换 未来垦造耕地将以滩涂资源为主 但围涂工程投入较大 垦造耕地成本将大幅上升。以象山县道人山涂土地开发为例 围涂垦造耕地项目成本在5万元/亩。同时 随着国家“占优补优、占水田补水田”政策的实行 垦造耕地质量要求随之提升 建设标准、工程建设费用也相应提高。此外 后期管护费用增加 2014年对做耕地质量评定结果达到一定标准的垦造耕地项目给予5000元/亩奖励 2015年起对通过县级竣工验收并落实承包经营的垦造耕地项目组织实施耕地土壤培肥的 财政部门给予2000元/亩补助。 三 部门政策制约明显

目前 象山县土地开发整理工作主要由县国土资源局下属国有企业土地开发整理有限公司专门负责 土地整治涉及农办、发改、财政、国土、农林、水利、海洋、

规划等多个部门。为进一步推进土地整治 象山县出台了《土地整治项目管理办法》 成立了土地整治领导小组 形成高效有力的工作格局。但实际操作过程中 经常受到林地管理等政策制约 在垦造耕地项目选址过程中 涉及法律、文件中明令禁止的部分林地 上报省林业厅审批存在困难 在围涂垦造耕地中 需海洋与渔业部门将养殖用海审批成农业用海的 审批存在困难。 四 耕地后续管护不力

在实施耕地占补平衡过程中部分围涂垦造耕地项目所在的乡镇比较注重垦造耕地的立项、实施、验收阶段 但后续管护工作不到位、管理不完善、土地利用不科学 部分土地除撂荒闲置外 还被私自改造成水塘进行水产养殖。据调查 象山县水产养殖的单位面积产值是种植农作物的3-5倍 水产养殖的土地承包费是种植农作物的2倍。鹤浦镇、黄避番乡等乡镇的补充耕地项目在竣工验收后 村民出于利益驱使 擅自改变土地用途进行挖塘养鱼。

三、对策建议

一 严格土地用途管制

1.实行计划管控。加强年度用地计划与规划的衔接 在制定和下达年度新增建设用地计划时 适当降低耕地在农用地计划中的比重 同时要明确耕地计划指标中水田和旱地指标 尽可能控制和减少占用水田指标 原则上除省市重点项目、基础设施项目和民生类项目且已落实“占优补优、占水田补水田”方案的项目不得占用水田。

2.规范用地审批。加强建设项目用地预审和审批 建设项目选址要现场踏勘、充分论证 通过方案比选 做到不占或者少占耕地 确需占用的应当用等级较低的耕地。在土地规划局部调整过程中对拟调整地块为连片耕地且占用水田面积大于

5亩的 如未落实“占优补优、占水田补水田”方案 原则上不予通过规划调整。 3.引导节约集约。积极引导建设项目选址 优先考虑利用低丘缓坡、荒滩等未利用地和劣质农用地 严格控制建设占用耕地 尤其是优质耕地。积极开展城镇低效用地再开发 加大对“批而未供”“供而未用”土地的盘活利用力度 促进土地节约集约利用。坚持“亩产英雄论” 对亩均产值高的企业 给予物质和精神上的奖励。

二 推进土地综合整治

1.加大资金投入。针对耕地垦造成本逐年提高的情况 要及时调整相关资金补助政策 进一步加大资金投入力度。要切实提高土地开发项目补助标准 确保垦造耕地项目质量符合要求。要合理提高地上附着物等政策处理补偿标准 有效保护地上物所有者的合法权益。要适度提高项目管理工作经费 充分调动镇乡 街道 、村的工作积极性。

2.强化项目管理。做好垦造耕地项目的耕地质量、生态、数量管理 加强补充耕地项目立项管理加强项目规划设计审查 提高工程建设标准 严格项目验收管理 多措并举提高耕地质量等级。尤其是拟开垦项目区地块规模大、地形平坦、水源有保证的 要按照水田标准实施项目建设 努力增加垦造水田的数量。

3.实施表土剥离。全面实施耕作层剥离与再利用 建设占用耕地特别是优质耕地的耕作层土壤应当剥离用于新补充耕地的质量建设 做到“尽数剥离 充分利用”。对于超过合理运距、不宜直接用于补充耕地的 应当用于现有耕地的整治 提升现有耕地的质量。 三 强化耕地后续管护

1.加强土地执法监察。充分利用国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台

全面了解土地“批、供、用、补、查” 掌握耕地占补平衡情况 实现实时监管。对于新发现的违法违规占用耕地行为 要立即查处 防止“未批先占、只占不补”等现象发生 确保耕地数量和质量双平衡。

2.完善耕地保护机制。建立动态可调整的耕地开垦费征收标准体系 提高建设占用优质耕地的成本。设立耕地修复基金 开展补充耕地质量再提升 吸引单位和个人加大对新开垦耕地的修复和提升。完善土地承包责任制 制定耕地项目补助政策 争取引导土地承包人员加强对土地的利用管理 在保持原貌的基础上加快补充耕地的土壤熟化过程。

3.营造耕地保护氛围。组建土地政策法规宣传队 深入基层一线巡回演讲 发放耕地保护基金 加强保护耕地的主动性。充分运用新兴媒体 通过微博、微信等媒介实时宣传保护耕地和违法用地典型 增强依法用地意识。开展“土地日”“地球日”等专题活动 开辟宣传栏 组织有奖问答 安排现场政策咨询 积极营造珍惜土地资源的浓厚氛围。