朔州市应急管理局关于对全市2019年度安全生产行政执法监督检查及案卷评查情况的通报（2020）
根据原国家安全监管总局《关于印发〈安全生产监管执法监督办法〉的通知》（安监总政法〔2018〕34号）和《山西省人民政府印发山西省行政执法案卷评查规定的通知》以及市局年度执法监督检查计划安排，市应急局将组织开展2019年度依法行政，监管执法情况进行综合监督检查，对行政执法情况进行重点监督检查，现将有关情况通报：
一、基本情况
（一）执法计划制定情况
2019年市县机构改革时间不一，市局及各县区局制定年
度执法计划及报批时间普遍偏晚，除山阴县应急管理局外，其他县区应急局都按要求制定执法计划并报同级政府审批，应县应急局能够及时备案。
（二）执法检查情况
各县区基本能够按照年度执法计划进行监督检查。通过综合督查，市局个别科室、县区局个别行业监管股未能对年度执法检查情况进行整理，未提供行政执法文书、执法台账。
二、好的方面
（一）完善并落实依法行政各项制度
2019年，朔州市应急系统根据《国家安全监管总局关于印发〈安全生产监管执法监督办法〉的通知》和市政府法制办要求，重新修订完善了建立健全年度监督检查计划制度、行政执法全过程记录制度、执法公示制度、法治审核制度、执法案卷评查制度、行政许可办理和监督检查制度、行政执法考核评议和奖惩制度、行政复议和行政应诉制度、执法纠错制度、司法衔接制度等十一项制度。全市未出现行政复议、行政诉讼事件。
（二）县区局基本完成执法计划检查任务。
市县两级应急局能够按照年度执法计划开展安全生产检查加强重点行业（煤矿）的执法检查，朔城区应急局、平鲁区应急局、怀仁市应急局、开发区安监局每季度对监管企业进行检查、巡查一次。应县应急局对直接监管的危化企业、非煤矿山企业，做到及时复查验收。右玉县应急局克服人员、装备少的困难，对直接监管企业进行检查和巡查。山阴县应急局对煤矿、非煤矿山、危化行业企业检查做到了全覆盖。各县（市区）被检查企业针对指出的问题隐患在整改完毕后，向县区应急局申请复查报告，应急局能做到及时复查验收，问题隐患做到闭环管理。
（三）市局危险化学品安全监督管理科、洗选煤监管科、纠察大队、安全生产执法支队文书案卷相对规范完善，洗选煤监管科行政处罚案卷符合法定规范要求。
三、存在问题
（一）政治意识不强。落实落实党中央国务院省委、省政府安全生产决策部署及安全生产法律法规不坚决、打折扣，依法行政法治政府建设另搞一套。主要体现贯彻落实党中央十八届四中全会精神关于依法治国决策部署存在差距，在不严格执行落实《行政处罚法》规定，没有执行《国办关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）及省市相关实施办法，落实《安全生产行政执法程序规定》不到位，落实《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》（国发〔2019〕5号） “进一次门、查多项事”要求不到位。
（二）规矩意识不强。存在执法违法现象，主要表现在行政处罚案件上，执法程序不合法，引用法律条款不正确。
一是遵守《安全生产行政执法程序规定》不严格；三是对企业责令停产未按照《行政处罚法》一般程序规定执行；三是处罚案件未依法进行审理、审核。四是执法检查三项制度落实差距较大；五是不严格执行《山西省应急管理厅关于统一适用安全生产行政执法文书的通知》（晋应急发〔2019〕210号）《山西省应急厅关于在煤矿安全监管执法工作中配套使用〈督查意见书〉的通知》（晋应急函〔2019〕281号）规定。
根据《行政处罚法》第八条 规定，行政处罚的种类（由轻到重）分别是：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留、法律、行政法规规定的其他行政处罚。
对各科室执法文书检查来看，实施第四档次的责令停产停业处罚随意性大，均使用《现场处置措施决定书》责令暂时停产停业，所有处罚事项均未执行《行政处罚法》第三十八条“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核”的规定。未执行《行政处罚法》第三十八条“重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。
（三）借集体决策名义违规违法。主要体现在行政处罚案卷中，对安全生产行政处罚案卷涉及集体讨论事项中发现，明显违反《行政处罚法》《山西省行政执法条例》有关行政处罚规定和应急管理部《安全生产行政执法程序规定》，对处罚案卷中，不履行案件审理程序，应用法律条款错误，有个别几份案卷，违法行为是甲单位，处罚告知是乙单位，缴纳罚款是丙单位，对这样违法主体、处罚告知对象、被处罚单位不一致的行政处罚均是通过集体讨论作出的决定。
（四）违反法定权限、条件和程序设定实施许可实施行政许可。主要体现在：一是未执行党中央国务院关于“两集中、两到位”规定，体外循环；二是增加法定条件，致使申请行政许可层层审核、多层次设卡核查，个别县区增加了由市局审批事项的审查审核关卡。三是降低标准许可。有的事项明显不符合许可条件，有通过许可嫌疑。四是未经法制审核，从而出现以上集中现象。五是增加群众办理程序，每次办理申请事项，需要多头跑路，经过层层把关，体外不同意，体内不受理。六是许可操作与三定方案规定职权不一致。
（五）违法实施行政处罚。落实分级分类监管规定不严谨，企业要承受省市县多层级处罚。根据行政处罚相关法律法法规规定，我市行政处罚案卷绝大多数属于违法无效处罚。主要体现在程序不正确、引用法律条款不准确、告知事项不全面等。例如：处罚告知和处罚决定不一致案件未履行法定程序，“大棒好榨油”同罪不同罚。对照多个行政处罚案卷，发现同一违法行为处罚不一致，比如对“未经培训下井作业”违法行为，一人未经培训罚款较多，90人未经培训罚款较少。查阅责令限期整改指令书和现场检查记录记载的问题，有的属于明显违法行为而不进行处罚。甲单位违法，处罚告知乙单位，丙单位受罚，对这样违法主体、处罚告知对象、被处罚单位不一致的案件不止一个。责令停产停业随意性大，均未经过法律规定程序执行。存在多起违法暂扣生产经营单位安全生产许可证行为。
（六）存在执法经济现象。执法为了创收、执法为了罚款，以罚代管现象突出。检查全市应急系统执法案卷发现，对违法行为“一罚了之”，违法行为是否整改都没有进行复查，事故处罚均没有对存在问题进行复查验收和评估。县区反映，市级以上受委托的执法队伍对县区监管的生产经营单位检查、罚款后，不复查，最终在没有政府司法局委托书的情况下委托驻矿安监员（五人小组）进行复查。《行政处罚法》《山西省行政执法条例》都有规定“受委托机关或者组织在委托范围内，以委托机关的名义实施行政执法，不得将受委托的行政执法职权再委托给其他行政执法机关、组织或者个人”。
（七）自由裁量基准制度执行不好。对已经认定的违法事实，多数按照下限进行处罚，没有根据事实严重程度执行自由裁量基准制度。对行政处罚告知与行政处罚决定不一致的，没有按照执法程序规定进行集体讨论和法制审核。
（八）执法检查履职不到位。
1、执法检查有盲区。一是检查事项清单存在盲区。检查方案检查事项描述中发现，对直接监管企业的检全面检查变为抽检，没有认真履行《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（国家安监总局令第24号）第八条规定的监管职责，多数单位检查事项中未结合行业特点，没有针对生产经营单位国家标准、行业标准列出检查事项对监管企业进行重点检查。二是对监管企业的检查存在盲区。市局个别业务科室提供的执法计划不严谨，实际检查与执法计划脱节。
2、存在不按照检查事项进行执法检查现象。煤矿企业的检查都没制定《现场检查方案》，其他行业监管科室（股）对比《现场检查方案》和《现场检查记录》发现，《现场检查方案》中所列的的检查事项在《现场检查记录》中没体现，《现场检查记录》中体现的检查事项在《现场检查方案》中没有。
3、发现问题能力不足。存在离开专家不会检查的现象。对同一企业，县级应急局执法检查中，发现问题较少，省级应急部门总能发现许多问题隐患，有的企业在不同时间检查记载中，存在同一隐患，充分说明复查验收不认真。
4、执法纠错机制落实不好。各县（市、区）应急局均未落实安全生产监管执法纠错问责工作机制，检查各县区执法案卷、执法文书使用情况，问题突出，未能及时发现和纠正安全生产监管执法工作中存在的问题。承担执法检查的职能科股室在执法检查中填写的执法文书、执法案卷随意性大；日常规避法制审核，经审核后指出的不足知错不改，有错不咎。
5、《案卷》审批审核不严谨。文书涂改处不进行技术处理，案卷目录装订不规范。表现在案卷目录缺项，文书记载缺项。《文书送达回执》中，多份文书同一天送达。处罚案卷多数没有整改复查。
6、行政处罚备案制度落实不好，2019各县区局对生产经营单位行政处罚超过5万元、责令停产停业整顿都未进行备案。市局行政处罚案卷均未进行备案。
（九）违反《档案法》规定。市县两级应急局均未设置专门的案卷文书档案室，文书案卷管理混乱，规范文书案卷管理的环境条件不具备。
（十）未完成年度执法计划。截止2019年底，还有7个科室未提供是否完成年度执法计划的执法检查台账，不能提供执法文书案卷。有的行业监管科股室全年没有使用一份执法文书，只检查不记录。
（十一）依法行政制度建设问题突出
1、依法行政各项制度不健全
各县区应急局均未按照《国家安全监管总局关于印发〈安全生产监管执法监督办法〉的通知》要求，建立健全执法案卷评查制度、行政许可办理和监督检查制度、行政执法考核评议和奖惩制度、行政复议和行政应诉制度、安全生产行政执法与刑事司法衔接制度等一系列执法工作制度，行政执法疏于日常管理，日常监督、专项监督工作机制落实不到位。
2、依法行政“三项制度”落实不到位
市县政府及省市应急系统要求建立落实行政执法“全过程记录制度、重大行政处罚法治审核制度、行政执法公示制度”（简称“三项制度”）。各县区应急局执法人员不熟悉“三项制度”，“三项制度”执行不到位。
3、执法统计制度落实不严谨
查阅全国安全生产“综合登记直报系统”显示，市县应急局均未按照应急管理部要求进行执法统计。
四、下一步工作建议
（一）加强执法人员基本能力建设。要按照应急管理系通“三基建设”要求，强化执法人员基本能力培训，学习并熟悉安全生产法律法规、国家标准、行业标准，学习《安全生产监管执法手册》，熟练掌握行政执法程序规定，提高行政执法能力。
（二）健全完善依法行政各项工作制度。市局承担行政执法的人员要熟悉依法行政各项工作制度规定，严格遵守各项制度。县区应急局要修订完善依法行政相关制度规定，按照《执法手册》规范填写各类执法文书。
（三）加强依法行政监督检查。各单位要按照《国家安全监管总局关于印发〈安全生产监管执法监督办法〉的通知》（安监总政法〔2018〕34号）要求，加强依法行政日常监督、专项监督，组织安全评查，落实行政执法纠错机制，及时纠正存在问题。
朔州市应急管理局
2020年3月31日
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朔州市应急管理局关于对全市2019年度安全生产行政执法监督检查及案卷评查情况的通报(2020)
