关于社会资本办医的政策演变历程及其利弊分析 - 图文

关于社会资本办医的政策演变历程及其利弊分析

鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制，是当前卫生体制改革的重点目标之一。社会投入在卫生事业发展中的作用发挥及其作用大小，都与完善的、科学的卫生政策有着密切关系。我国关于卫生社会投入的政策是在计划经济体制下形成和发展起来的，回顾其发展历程，总结特点，对于现阶段完善相关政策具有借鉴意义。 1 政策演变历程分析

经过查阅、收集、整理相关文献资料，根据政策目标、内容、特点及所起的作用，将我国关于社会资本办医相关政策的发展历程分为如下4个阶段。

(一)1949年至1957年：支持与鼓励社会投入的政策形成阶段

建国之初，根据我国经济基础较为薄弱、人口众多而国有医疗机构不可能短期之内建立起来的实际情况，政府一直允许少数个体开业行医，并为此制定了若干政策，主要包括：

主要政策 颁布时间 政策名称及主要内容 《关于调整医药卫生事业中公私关系的决1950年8月 定》，提出公私兼顾的原则，指出对私立性医疗机构不能歧视。 1951年 《医院诊所暂行管理条例》，规定了私立医院建立、设置与开业的相关条件。 《关于改进划区医疗服务工作的指示》，认1957年5月 为个体开业医务人员仍有潜力，应保持他们便利病人、联系群体的特点，采用适当形式发挥其作用。 《关于加强基层卫生组织领导的指示》，进1957年8月 阶段特点 （1）确立私人开业和联合诊所的性质及合法地位； （2）明确了分工协作及执业范围问题； （3）确立私人开业设置原则、优惠政策及价格管制； （4）确立政策在未来一定时期内会长期存在，明确了政策的时效问题。 综上所述，这一时期的政策框影 响 （1）客观上促成了全民、集体和个体3种所有制性质的医疗机构并存的局面，有利于减轻政府财政负担，也在一定程度上缓解了百姓看病难的问题。 （2）促使社会资本对卫生事业的投入获得了初步发展。 一步明确“个体开业医生是独立的脑力劳动架已基本形成，具备了引导与支持者，是我国社会主义建设中不可缺少的力量，社会资本投入的基本条件。 个体开业行医的方式今后长时期内存在”。 (二)1958年至1977年：限制甚至取消社会投入(主要是私人开业)的政策调整阶段

1956年，随着私营企业社会主义改造的进程，许多私立医疗机构也转向“公办”或者“公私联办”。同时，政府对私人开业的态度也有了明显变化。如??。这些内容从一定程度上对开办私立医疗机构进行了限制。

主要政策 颁布时间 政策名称及主要内容 《农村联合医疗机构和开1962年 业医生暂行管理办法》，规定：“应该允许一部分适合开业的医生个人开业”。 《农村医生集体办的医疗机构和开业医生暂行管理1963年 办法》，规定：“可以有领导、有控制地允许极少数适合开业的医生个人开业”。 阶段特点 由于片面强调国家责任，抑制社会和个人举办医疗机构，因此对当时甚至很长一段时间内的卫生事业发展未产生贡献性价值，卫生体制在很长一段时期内保持着单一化的办医格局。到20世纪60年代末，个体行医和个体诊所几乎消失。 影 响 （1）由于政策的偏差，使得私立医疗机构和个体开业人员数量呈锐减趋势； （2）集体所有制医疗机构向全民所有制过渡，形成了公立医疗机构一统天下的局面，吃大锅饭、吃财政饭，使得医务人员缺乏工作积极性； （3）由于片面强调国家举办卫生事业，加重了财政负担。 (三)1978年至1996年：鼓励卫生的社会多元投入政策框架恢复阶段

十一届三中全会以后，在社会经济体制改革的推动下，卫生部门对计划经济体制下卫生事业的发展进行了总结、分析、评价和反思，并以此启动了改革之路。国家随后又出台了一系列相关政策，这些政策共同构成了鼓励、支持、规范与引导社会力量投入卫生事业发展的重要内容。

主要政策 颁布时间 政策名称及主要内容 《关于允许个体医生开业行医问题的1980年8月 阶段特点 （1）重新确立个体开业行医的合法影 响 一方面，由于政策目标明确、内容较为合理，既明确了社会投入的合法性，又确立了开业医师准入、医疗机构准人和价格管制等管理依据，起到适度鼓励和支持个体开业行医的作用，符合当时社会发展的实际情况。但另一方面，在政策中也有不尽合理的内容，如开业资格中关于户口的限请示报告》，允许医生个体开业，加强地位，鼓励和支持卫生的社会多元对开业医生的申办资格、开业条件的审核与管理。 《关于卫生工作改革若干政策问题的1985年4月 投入； （2）认为个体开业行医是对国家和集体投入不足的重要补充，对其所报告》，多方筹资，开阔发展卫生事业发挥的作用进行了充分肯定。个体的路子，鼓励和支持发展集体卫生机构，支持个体开业行医。 《医师、中医师个体开业暂行管理办开业医生既可以合法开业，也可举办联合诊所或相应医疗机构； （3）对开业医师资格、技术及药品执业管理等进行了严格限制，制、个体开业者无法自主定价1988年11月 法》，对个体开业医师资格、执业管理、使用、奖惩等做了具体规定 《关于深化卫生改革的几点意见》，鼓1992年9月 励采取部门和企业投资、单位自筹、个形成了医师准入管理的基本内容； 等，都有其局限性。 （4）对举办医疗机构的申请条件、开业程序和执业要求、收费管理等人集资、银行贷款、社团捐赠、社会基都进行了详细规定，形成了医疗机金等多种形式，多渠道筹集社会资金。 构准入管理的基本内容。 《医疗机构管理条例》，鼓励多种形式1994年2月 兴办医疗机构；明确开办医疗机构的申请条件、开业程序和执业要求等。 (四)1997年至今：鼓励与支持卫生的多元投入政策框架再调整与完善阶段

每一阶段的卫生政策都与当时的国家宏观政策背景密切相关。1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标。为适应这一目标要求，卫生部门启动了新一轮的深化改革。以1997年中共中央、国务院《关于卫生改革与发展的决定》为起点，先后发布了一系列政策，共同构成了这一阶段的政策体系。具体见PDF文档。

阶段特点：首先，再次重申社会投入的重要性。其次，从政策体系来看，延续了上个阶段目标明确、内容较为全面的特点，而在具体的管理环节上则呈现出新的亮点。如实行医疗机构分类管理、放开营利性医疗服务价格、两次调整税收政策等，都反映出整个政策体系日益健全与科学。

影响：（1）关于社会资本投入的作用和性质的界定，为社会投入的发展提供了足够充分的政策依据，激发了社会投入的热情，使得民营医疗机构在数量上有了较快增加。（2）民营医院的兴起对医疗机构体制改革也产生了深远的影响，打破了公立医院一统天下的局面，促进了医疗市场的有序竞争，满足了不同群体的医疗保健需求。（3）由于部分政策内容的适宜性问题，也对社会投入特别是民营医院的发展起到了一定的抑制作用。（4）在民营医院数量增长、服务能力不断扩大的同时，也暴露出诸如服务水平低、收费高、虚假宣传等问题。因此在政策的实施过程中，应及时进行评估，加强监管，以防出现问题而影响政策效果。

（五）国务院办公厅转发发改委、卫生部等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见的通知》（国办发【2010】58号）2010年12月3日，解读。

播放视频。 2 案例介绍

（一）江苏宿迁实践：“市场化筹资”

众所周知，上世纪80年代以来我国财政体制由传统高度集中的“统收统支”转为“划分收支，分级包干”，社会公共支出的职责被分权到地方。此举带来的影响就是地区经济的不平衡直接转化成了卫生投入上的差异——各地区根据本地需要和支付能力对医疗卫生投资，“有钱多投，没钱少投甚至不投”。

江苏省宿迁市是我国医疗市场化的一个样板。该市2000年初，517 万人口仅拥有卫生资产4.95 亿，医卫人员11850人，每千人口拥有医卫人员1.64 人，床位1.04 张，不及全省平均水平的1/2，全市没有一家三级医院，35%的患者外流到周边地区。

由于财政吃紧，医疗服务得不到公共财政的有效支撑，宿迁市不得已才要通过“市场化筹资”弥补政府财政的投入不足。按照“社会办教卫—教卫产业化—产业民营化—民营规范化”的改革路径，宿迁对全市124 家乡镇卫生院和9家县以上医院全部实行“管办分开”。卫生局不再管理医院的人、财、物，转而从事行业监管，同时原有政府办医院通过产权制度改革，改造为股份制、合伙制、混合

所有制或个人独资医疗机构，实行“医卫分开”，政府全额出资办公共卫生，社会资本办医疗。“拍卖医院”所得的近4 亿元资金全部打入宿迁市医疗卫生事业发展的基金专户。

经过短短几年的改革，我们看到如下一组数据：

项目 年份 医疗机构数量 医疗机构资产总额 床位数 千人拥有床位数 医疗卫生机构人员 （二）万芳医院，创造台湾的奇迹

2000年 159家 12.15亿元 8509张 1.62张/千人 11850人 2005年 335家 5.07亿元 5406张 1.04张/千人 10665人 增 幅 110.7% 139.6% 57.4% 55.8% 11.1% 台北市立万芳医院位于台北市文山区，1989 年万芳医院由政府出资建成后，4年内都没有投入运营。当时台北市已有10家公立医院，每年都在亏本经营，政府每年不得不给每家医院5亿元新台币（约合1亿多元人民币）的巨额补助。无奈之下台北市政府开始尝试一种新模式，1996年与私立台北医学大学签订了协议，委托其管理运营万芳医院。协议期间，万芳医院作为台北医学大学的附属医院。就这样，万芳医院成了台北市第一家公办民营的私立财团法人医院。在此背景下，医院从开业伊始就非常注重质量和病人服务，通过吸引病人，扩大门诊量和住院量来扭转不利的局面。现在的万芳医院拥有病床700余张，员工1800名。医院的门诊量比台北其它市立医院的平均日门诊量高出一倍，达到5000～6000人次，年门诊量120万人次，住院量3万人次，年收入已达到40亿元新台币。

医院在开业的第二年（1998年）通过了台湾区域医院的评审；1999年通过了ISO9002认证；2004年通过了台湾“卫生署”及医策会医学中心评审，成为台北医学大学创校54年来的一个重要里程碑；2006年医院又通过了美国医疗机构认证联合委员会(Joint Commission International

Accreditation, JCIA)的国际医院认证,是目前全世界最具公信力也是知名度最高的医院评定认证机构，成为台湾第一家通过JCI国际医疗认证的医学中心，目前已第二次通过JCI认证。万芳医院从开业到成为医学中心只用了7年的时间，创造了台湾医院取得医学中心资质的最短纪录。

【补充介绍】台湾的医院体系分为基层医疗单位、地区医院、区域医院和医学中心四个等级。基层医疗单位相当于我们的社区卫生服务中心或乡镇卫生院；地区医院包括地区医院和地区教学医院，相当于二级区县医院；区域医院包括区域医院和区域教学医院，相当于二甲或三级合格的地市级医院；医学中心相当于三级甲等医院。到目前为止，全台湾共20余家医学中心。

3 利弊分析 3.1 利

（一）增强人均医疗水平

“十二五”规划明确，要健全覆盖城乡居民的社会保障体系，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。据WHO 公布的数据，中国卫生分配公平性在全世界排名中居第188 位，列倒数第四。中国医疗资源长期分配不均，特别是乡镇与城市之间的矛盾突出，已成为制约我国医疗卫生制度科学发展的重要因素。

鼓励社会资本举办医疗机构，可在某种程度上缓解政府财政投入压力，促进乡镇医疗机构的建立和完善，使得城乡居民能够有机会、有条件享受到新医改所带来的更加贴近民生的医疗服务。同时改善我国“过剩与不足并存”的医疗体制现状，形成“大病去大医院，小病去小医院”等新的就医观念。 （二）增加就业岗位

每年，数以万计的医学毕业生由各大院校走向社会，但是医疗系统从业的特殊性使得医学生就业压力骤增，不得不转投其他非专业领域的怀抱。对于毕业生来说，5 年甚至更久远的专业知识学习，不再具有就业优势，对于学校以及国家来说，在长达5 年、7 年的教学培养中也耗费了数不清的人力物力，却未能在毕业生群体中体现其应有的价值。从长远发展的角度考虑，社会资本举办医疗机构，对于促进就业，构建和谐社会的利处不言而喻。

当下，各行各业都趋向于工作精细化分，在“术业有专攻”的行业分工模式下不难预测，医疗体制下就业岗位的增加，不仅可以缓解相关人士的从业就业压力，也从另一角度促进了我国医疗科技水平的发展，为新兴领域提供了更好的发展空间。 （三）缓解公立医院压力

从公立医院现状来看，政府对公立医院的投入仅占其所需运营资金的10%左右。为摆脱窘态，公立医院自负盈亏，不得不“一只脚踏入市场”，“以药养医”、“走穴”、“医患关系僵化”等问题层出不穷。一方面，为改善民生，提高人均医疗水平，政府不得不加大对医疗领域的财政支出；另一方面，我国正处在飞速发展的阶段，国内各领域都亟待政府的扶持与帮助，医疗口财政支出的确有限，如此矛盾的发展需求自然会制约公立医疗的发展。此时，非公立医疗的介入可以在一定程度上缓解这个矛盾。

民营医院的介入，表面上看是分散了患者的就医，可能会使公立医疗机构的收入下降，但透过表面看实质，首先，社会资本的介入，可以减轻政府的财政负担，使得政府可以集中财力物力扶持公立医疗，从人才引进、器械升级等多方面提高其医疗水平，最终受益的仍是患者；其次，民营医疗机构的兴起可以缓解“看病难”。中国缺乏高精尖医疗人才已是不争的事实，社会资本的投入无疑会成为人才培养的沃土，岗位饱和却又缺少人才的矛盾，也能得到缓解；再者，“模拟”竞争机制，公立与非公立医疗机构可以互相促进，共同发展。