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效率与公平从钟摆效应看西方公共行政学的价值取向变迁
作者：李婉鑫
来源：《祖国》2018年第04期
摘要：1887年，威尔逊《行政学之研究》的发表标志着行政学作为一门独立的学科而诞生，在行政学诞生的这一百多年以来，随着社会背景的不断变迁，公共行政学大体经历了四次大的范式转变，分别是：传统公共行政范式，新公共行政范式，新公共管理范式以及新公共服务范式。尽管随着范式的转变，公共行政学的研究内容不断丰富，研究范围不断扩大，但是这些转变始终围绕着效率与公平这两个基本的价值取向。这一价值钟摆一直在公共行政理论丛林中摇摆不定，似乎效率与公平如鱼和熊掌，不可兼得。若是偏向效率则偏离公平；反之，若是偏离效率则偏向公平。
关键词：效率 公平 钟摆定律 价值取向
政治与行政二分，官僚科层制与泰罗的科学管理理论构成了传统公共行政学的三大理论基础。政治与行政二分最早出现在威尔逊的《行政学研究》中，这一理论主要源自于对自由放任主义的反对，是基于当时政治勾结，议会腐败，政府低效率以及政党分肥的社会现状而提出的。在威尔逊所处的时代，资本主义的发展由自由放任时期进入垄断时期，社会公共事务日益增多，这就要求行政必须与政治相分离。正如古德诺在《政治与行政》中所言：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，这两种功能分别是：政治和行政”。泰罗的科学管理理论的核心是提高生产效率，为此必须为生产配备第一流的工人，使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的机器，材料和设备，并使作业环境标准化。泰罗制将科学引进了管理领域并创立了一套科学高效的管理方法来代替过去单靠个人经验来进行管理的旧办法。尽管科学管理理论最开先是针对企业管理而提出的，但是它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法，对提高政府效率做出了很大的贡献。韦伯的官僚科层制理论不仅为德国的资本主义发展扫清了障碍，同时也揭示了行政组织中许多重要特征和管理原则。韦伯将行政管理与效率问题紧密结合认为行政管理就是要最大限度的追求效率。正如韦伯自己所言：“在官僚组织里，档案的准确、快速、一致和可取性，保密的持续和可能性，合作的协同性和严格性，以及人力、物力的最小代价等，无不通过严格官僚化，尤其是单一组织的行政机构来达到”。
由此可见，传统公共行政理论是以效率为核心价值取向的。这种效率至上的理论有效的解决了当时政党分肥制造成的政府低效腐败，垄断资本主义的发展所带来的繁多的社会经济事务等的社会问题。可以说，传统公共行政理论是顺应时代潮流而产生的，因此同时也受到时代的限制，随着社会的发展，其弊端也不断暴露：它忽略了对公平的追求以及对民主价值的关注；不管是官僚制还是泰罗制，都将行政人员和工人看成是会说话的机器，只能按照上级的指令行事；行政和政治本就是紧密结合的，因此行政与政治的绝对分离也是不符合现实生活的。这些
效率与公平从钟摆效应看西方公共行政学的价值取向变迁
