选好用好政府法律顾问

选好用好政府法律顾问

作者：李小红

来源：《群众·下半月版》2017年第03期

2016年中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，对各级党政机关普遍设立法律顾问提出明确的原则要求、目标任务。 江苏推进政府法律顾问工作有着很好的实践经验、制度基础和理论储备，苏州、徐州、扬州、泰州、南京等城市的起步较早。2009年，苏州市即产生第一届政府法律顾问，到2013年该市各级政府的法律顾问建立率已达100%。常州市在省内也较早建立了市政府层面的法律顾问制度，截至2015年年底该市市区两级政府全部建立了政府法律顾问团，市级41个行政部门有25家聘请了法律顾问，全市112家律师事务所受聘为5600多家企事业单位提供法律服务，全市村、社区聘任法律顾问比例高达95%。在这些前期实践探索基础上，2016年初江苏省人民政府出台《关于建立政府法律顾问制度的意见》；2016年末江苏省法学会地方法治研究会年会上，法学专家、社会律师、政府法制机构工作人员等围绕\党政机关建立政府法律顾问制度\问题展开了专题研讨，形成了一定的理论共识。

总体来看，经过几年的理论探讨、制度推动、实践总结，省内各地的政府法律顾问在规范性文件合法性审查、重大项目咨询论证、疑难复杂案件处理、矛盾纠纷化解等领域发挥了积极的作用。但也存在各地各部门各搞一套规则，考核机制缺失，经费保障不足，无退出机制，以及法律顾问积极性不高、水平参差不齐、作用发挥不足等问题。为切实落实中央精神，提升法治江苏建设水平，特别是法治政府建设水平，应致力于建立有江苏特色的政府法律顾问选用机制，优化江苏政府法律顾问效能。

精准定位、厘清作用，搭好政府法律顾问之架构

政府法律顾问不同于政府参事、政府智库。政府法律顾问和政府参事相比较，政治要求、任职条件、职责及履职方式、管理考核均不同，前者要求以法学专业为主，后者注重专业多元，前者强调\年富力强\、实践经验等，后者强调\德高望重\、代表性、知名度等。政府法律顾问与政府智库相比较，二者和政府的关系、工作方式、薪酬支付等差别也很大。政府智库与政府的关系或者是依附关系更强的内设机构，或者是没有任何法律关系的相互独立的单位。从薪酬支付来看，智库专家或者享受一般的工资待遇，或者政府以委托项目方式支付相应项目经费，又或者政府通过提供劳务费的方式购买智库专家的服务，政府智库多以项目组形式提供咨询意见，多数无自然人主体对所提出的咨询意见承担实质责任。

总的来说，政府法律顾问的工作是专业、具体、明确、实务、个体化的，法律顾问要对决策者产生实质性影响，要承担相应的法律服务责任。对政府法律顾问宜采用合同模式管理，党政机关与法律顾问之间应有明确的权利义务约定，也要有规范的管理考核要求。进而言之，当

下的政府法律顾问要对聘请单位的各项具体涉法事务提供实质的法律咨询意见，要真实、深入地参与到各类事务中，决策者要切实采信和尊重法律顾问的法律意见，否则要各自承担相应的决策责任和法律服务责任。只有把握这一角色定位，才能搭建好政府法律顾问之制度架构，政府法律顾问才能真正发挥提高依法执政、行政、经营、管理能力的作用，促进依法办事，为协调推进\四个全面\战略布局提供法治保障。

合理务实、有序更换，把好政府法律顾问选人关

从各地各部门公布的政府法律顾问人选来看，政府对法律顾问的人选确定较盲目，过分强调行政层级、知名学者、知名执业律师等，同质化现象较为严重，在一定程度上导致政府法律顾问的制度价值被架空，聘请的法律顾问成为一种应对上级考核的摆设。以法学专家类政府法律顾问为例，作为法学教育和研究大省，江苏省该类顾问人才资源是较为充足的，但在我们针对省内副高以上法学学者的调查问卷中，96名受访者中只有10%表示自己现在正在担任政府法律顾问，75%的受访者表示从来没担任过政府法律顾问。法律顾问人选同质化带来的衍生问题是所聘顾问无法兼顾好本职与兼职，无法保证责任者与行为者同一，对顾问事务只能应急性介入而不能常态化、过程性跟踪服务。

政府要把好法律顾问选人关，一要坚持合理务实的选人标准。建构政府法律顾问制度是为实质提升党政机关法治水平的举措，那么选择确定顾问人选时，能否有效提供这种法律服务就应是基本的选人标准，其中政治素质、专业能力、实践经验、意愿精力等是合理务实的条件。特别是对外聘的法学专家、律师类法律顾问不应唯知名、精英而论，而应着重关注其是否有从事法律顾问工作的意愿精力，是否业务对口等。二要注意顾问人选的有序更换。各地在更换政府法律顾问时要有传帮带考量，因为政府法律顾问为政府提供法律服务是一项常态化的工作，该项工作不应因人员的换届等因素而受到影响，为此就必须做到本届本部门法律顾问有序更换，即各机关单位应根据法律顾问的任职年限、人数、类型按比例更换，而不是\一刀切\式地更换，或无章法无规划地随意更换，否则各项工作的接续将不能保证，顾问工作经验也不利于传承。

统一管理、分类要求，打好政府法律顾问用人牌

从顾问构成来看，当前我国各地推进的法律顾问制度已经形成了政府法制机构人员为主体、法学专家和执业律师为两翼的人选格局。不同人选的顾问价值不尽相同，故其管理模式亦应有所区别，惟此才能最大化地发挥各类法律顾问的作用。全省各级各地各部门要推动法律顾问统一管理、分类使用，实现不同顾问主体的优势互补，形成江苏的特色和优势。

统一管理意指在全国统一的政府法律顾问制度未建立之前，江苏应根据两办《意见》，率先完成省级层面统一立法。在具體立法内容中，应融合多年来的省内各地制度规范及实践经验，借鉴外省市的先进做法，对各机关、各层级、各类型的法律顾问之工作内容、选聘条件、考核标准、薪酬待遇、退出机制等作出明确要求，各地则集中精力据实执行，不再层层立规。

分类使用意指各地各部门应将工作精细化，在对法律顾问的具体职位职责进行设定或合同内容进行约定时，不同机关的法律顾问、同一机关的不同顾问人选要有不同的要求。一般来说，机关内部的法律工作人员作为法律顾问的特点在于专职、专业、时间有保障、业务熟悉、方便内部协调等；法学专家的职业优势是理论资料占有丰富、专业理论功底深、分析阐述论证能力强等。一般情况下，参与政府合同的文本起草，参与行政复议、行政诉讼等案件的具体办理，参与具体非诉法律事务、信访矛盾化解、突发事件应对处置等，法学专家并无职业优势，但这却是社会执业律师所长。在实务中一方面要从人的角度设定任务，对不同法律顾问人选要设定个性化的任务清单；另一方面也要从事的角度组建顾问团队，对于综合性事务，无法由单个法律顾问或单一类型法律顾问完成的，应抽调不同类型的法律顾问，组建特别事项顾问团，发挥\一体两翼\法律顾问的团队优势。 （作者单位：江苏省社会科学院）