第一章 导 论
1.1 复习笔记
一、行政管理与行政管理学
1．行政管理在社会生活中的地位和作用
行政管理主要是指各级政府部门在执行法定职能及其具体运作的过程中，对所经历的程序、环节，以及所处理的事项和解决的问题等的管理活动。
（1）行政管理原是公共管理的重要组成部分，在社会生活中一直占有重要地位和发挥正面或负面的巨大作用，以及对社会发展发生促进或促退的影响，从而关系到人民群众的实际生活状况和生命财产安全等方面。
（2）行政管理在各种管理之中，是涉及面最广和最具有权威性的管理。 （3）行政管理的实践和改革呼唤行政管理学的产生、发展和创新。 2．行政管理学的创立及其发展状况 （1）行政管理学科的历史发展
行政管理学真正作为一门新兴独立学科的创建，发生在美国。原因如下：
①美国立国较晚，历史不长，较少受旧传统的约束和影响，容易发挥在资本条件下优越于封建社会的创新、进取精神。特别是在市政研究运动中，积累了经验。
②美国作为后起的资本主义国家，与老牌资本主义国家相比，科学技术和工商业都很发达。科学管理也首先用于工商管理，促进和加速了行政管理学这门新学科的建立。更重要的是经济发展强烈呼唤行政管理改革。
③美国依立法、司法、行政“三权分立”的学说建国，而在实际运作中，强总统制较为突出，行政权力作用不可低估，通常较易集中注意力于行政方面。
④美国政治学和法学领域有一批重量级学者，在酝酿和创立行政管理学的早期起了决定性的积极作用。如威尔逊、古德诺、怀特等。
（2）行政管理学科发展要注意的有关情况
①学科的综合性要求吸收邻近、边缘、相关、交叉、渗透学科，如政治学、经济学、法学、社会学、心理学、教育学、领导学、财政学和新科技等知识。这是学科发展的需要。
②在同类即管理类学科中，尤其是管理科学和企业管理许多新的理论观点和实践经验颇有相通之处，应对它们的发展动态密切留意，从而受到启发。
③学科的国际化使我们眼界大开，看到各国学者的意见和经验，大可参考借鉴。
④学科的应用性决定了我们必须贯彻“学以致用”的原则，从实际出发，在弄清国情的基础上建设和发展这门学科。
3．行政管理学研究的对象、内容和方法 （1）行政管理学研究的对象
①作为国家权力的执行机关，国务院和各级人民政府是行政管理的主体； ②国家和社会的法定公共事务和政府内部事务是行政管理的客体；
③公共管理必须共同遵守民主法治这一根本原则，行政管理更要率先示范； ④行政管理关系国计民生，对国家和社会的发展有重大影响。 （2）行政管理学研究的内容
①4要素循环说。从管理的过程来看，最原始或最简单的环节或要素至少有两个，即决定和执行。随之而来的有检查和相应举措，于是形成了古典的P（Planning，计划）、D（Doing，执行）、C（Checking，核验）和A（Acting，行动指核验后举措）4要素循环说。
②古立克的POSDCORB 7要素说。即P（Planning，计划）、O（Organization，组织）、S（Staffing，人员）、D（Directing，指挥或领导）、CO（Coordinating，协调）、R（Reporting，报告含检查督促）和B（Budgeting，预算指财务）。
③怀特在《行政学导论》仅将其研究内容列出组织原理、人事行政、财务行政和行政法规四个部分。 ④现代行政管理诸要素。包括：环境（形势）、目标、预测、计划、谋略、决策、组织（职能）、人力资源、培训、领导、授权、执行、协调、公共关系、监控、财务、后勤、法规、文化（道德）、心理、信息、沟通、咨询、服务对象、宣传教育、办公室（电子政务）、改革与发展、创新、效率、标准、方法、评估、知识管理、研究、总结、应急等。
（3）行政管理学研究的方法
研究方法的指导思想是马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义，坚持理论结合实际的原则，力求做到有的放矢和实事求是。
实践证明，方法更新首先要观念更新。观念更新又同知识更新的关系非常密切，有时后者为前者准备了基础，有时几乎是同步的。更新是为了有利于改革和发展。
二、行政管理学在中国
1．20世纪30年代即已引进的行政学
（1）关于“治国平天下”之类的讨论在中国古已有之，但正式作为一门新兴学科的行政学则是从国外引进的，主要表现为两个方面，即在高等院校安排教学和研究。
（2）学会组织的成立 ①“中国行政学会”，于1943年春成立，会员多为政府机关高级行政人员，注重行政实务的研究。 ②“中国行政学学会”，于1944年夏成立，会员限定为大学教授，为纯粹的学术研究团体。 2．解放初期的“行政组织与管理”及其中断
解放初期课程设置改革时，行政学改名为“行政组织与管理”，行政法改为“政策法令”。不久，高等院校的院系调整在全国范围内进行，行政学原来所属的政治学系被宣告撤销，这一中断一直延续了30年之久。
3．改革开放以来的行政管理学
改革开放后，行政管理学作为一门学科在教育培训、教学研究、学术讨论、国际交流、书刊出版、学会组织等方面都有了空前的发展。
三、建设和发展中国特色社会主义行政管理学 1．行政管理学本土化的必要性 2．行政管理应为实现战略目标服务
行政管理在中国，行的是建设和发展中国特色社会主义之政，为的是对这一伟大共同事业作应有贡献，因而要敬业、乐业，保持勤政、廉政，充分发挥行政管理的积极作用。
行政管理亦译公共行政，原属公共管理的首要和主要组成部分，所以要高度发扬社会主义的公共精神，坚守公平、公正的原则，秉公办事、奉公守法、一心为公。
为实现国家社会发展战略目标服务的行政管理，必须强调，要严格按实现战略目标的要求去做。在建设和发展中国特色社会主义的康庄大道上，实行民主行政、依法行政和科学行政。
3．以科学发展观建设和发展行政管理学 科学发展观的科学内涵和精神实质主要有： （1）科学发展观的第一要义是发展；
（2）科学发展观的核心是以人为本，要全心全意为人民服务，一切工作都是为了造福人民； （3）科学发展观的基本要求是全面协调可持续；
（4）科学发展观的根本方法是统筹兼顾，是做到和做好全面协调的不二法门。
此外，深入贯彻落实科学发展观，还必须注意始终坚持“一个中心、两个基本点”的基本路线。 从世界观和方法论的高度来考虑，以科学发展观来建设和发展行政管理学是完全必要的。
1.2 考研真题与典型题详解
一、选择题
1．现代意义上行政管理学的创始人是（ ）。（北理2007年研） A．威尔逊 B．古德诺 C．怀特 D．泰勒 【答案】A
【解析】美国学者伍得罗·威尔逊在1887年发表了《行政研究》一文，这篇著名文章在世界范围内开创了行政管理学学术研究的先例，威尔逊也因此成为现代意义上行政管理学的创始人。而古德诺创立了“政治”与“行政”的两分法，有人称他为“行政学之父”。怀特出版了美国第一本大学行政学教科书《行政学导论》，通常视之为行政学正式问世的标志。泰勒于1911年出版了《科学管理原理》一书，是科学管理理论的创始人。
2．在《行政学导论》一书中，将行政学的研究内容概括为行政组织、人事行政、财务行政、行政法规的美国著名学者是（ ）。（南航2013年研）
A．古德诺 B．怀特 C．费富纳 D．古立克 【答案】B
【解析】怀特是美国政治学家和历史学家，也是美国公共行政管理的权威。1926年，他发表了《行政学导论》一书，主张探讨行政活动的规律，建立一个行政知识体系和一般原则。他把行政要素归纳为四部分：①组织原理；②人事行政；③财务行政；④行政法规。强调科学行政工作的必要性和可能性。
二、辨析题
1．19世纪来20世纪初，美国一批重量级学者的著作在创立行政管理学早期起了决定性的积极作用，其中以威尔逊著《行政学》，古德诺著《政治与行政》和高斯著《行政学导论》最具代表性。（电子科大2013年研）
答：该命题错误，正确说法是：19世纪末20世纪初，美国一批重量级学者的著作在创立行政管理学早期起了决定性的积极作用，其中以威尔逊著《行政研究》、古德诺著《政治与行政》和怀特著《行政学导论》（或高斯著《公共行政的边界》）最具代表性。
2．行政管理学的研究对象指的是各级政府部门和第三部门的构成、动作、执行过程和效果，以及内部管理的客观规律，其中也包括行政改革发展的问题。（电子科大2012年研）
答：该命题是错误的，具体分析如下：
（1）行政管理学与公共管理学是不同的，该命题混淆了行政管理学和公共管理学的研究对象。 （2）只有公共管理学的研究对象才包括第三部门。
（3）行政管理学的研究对象是国务院和各级人民政府的构成、动作、执行过程和效果，以及内部管理的客观规律，其中也包括行政改革发展的问题。
3．国家和社会的法定公共事务和政府（中央人民政府和各级人民政府）内部事务是行政管理活动的客体，行政管理学的研究对象则是行政组织的构成、运作、执行过程和效果，以及内部管理等客观规律。（电子科大2014年研）
答：该命题是正确的。行政机关即国务院（中央人民政府）和各级人民政府，是国家权力的执行机关，是行政管理的主体。国家和社会的法定公共事务和政府内部事务是行政管理的客体。行政机关的职权由宪法和法律规定，并依法行使，对人民负责、受人民监督。这也正是行政管理学研究的对象。我们要研究的是行政组织的构成、运作、执行过程和效果，以及内部管理等客观规律。其中也包括为适应发展的需要，行政管理应如何改革的问题。
三、概念题
1．行政与行政管理学（上海交大2007年研）
答：行政的概念有广义和狭义之分。广义上讲，把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤事务等管理活动，称为行政；狭义上，认为行政是政府机关执行的任务和进行的活动。概括来说，行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。
行政管理学又称公共行政学、行政学、公共事务管理学、公务管理学等，是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。在一般情况下，它主要反映政府（国家行政机关）管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，开掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。行政管理学是一门以狭义政府即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域广泛、内容丰富、综合性和动态性较强的理论与应用相结合的相对独立的学科。
2．行政管理（首都经易2013年研；中山大学2005年研）
答：行政管理主要是指国家各级政府部门在执行法定职能及其具体运作的过程中，对所经历的程序、环节，
以及所处理的事项和解决的问题等的管理活动。
（1）行政管理原是公共管理的重要组成部分，在社会生活中一直占有重要地位和发挥正面或负面的巨大作用，影响到广大民众的切身利益。
（2）在人类社会的发展过程中，不同性质和方式方法的行政管理从来没有间断过。原因在于行政管理在各种管理之中，是涉及面最广和最具有权威性的管理。
（3）行政管理的实践需要和改革需要也呼唤行政管理学的产生、发展和创新。
3．伍德罗·威尔逊（中南财大2015年研；陕西师大2015年研；燕山大学2011年研；中山大学2005年研） 答：伍德罗·威尔逊是美国著名的政治家、公共行政学的创始人，曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十八任总统。他在1887年发表的《行政学研究》一文被认为是行政学发端的标志，威尔逊的主要贡献是：
（1）强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义。威尔逊认为传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府的行政管理方面。威尔逊还认为，为了效率可以适当牺牲民主，为此，应当建立一门新的学科——行政学，使民主宪政制度臻于完善。
（2）提出了政治与行政的两分法。认为国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中。这就从结构上否认了三权分立的学说，提出政治和行政的两分法。
尽管威尔逊的理论并未涉及行政学的基本框架，也并未规定其基本范畴，但他拟定了行政学的内涵，奠定了行政学的基础，因此被认为是行政学的创始人。
4．古德诺（对外经济贸易大学2007研）
答：古德诺是美国著名学者，行政学的奠基人之一。曾任美国哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，以及美国政治学会的第一任主席和塔夫脱总统的经济与效率委员会顾问。古德诺长期教授行政法学。他最有代表性的名著，是1900年发表的《政治与行政：对政府的研究》一书。
古德诺全面、系统地论述了两分法理论，认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的—小部分而已。所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策用以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。这样，古德诺就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法。古德诺进一步认为，行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政党和政治权力等政治因素排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和事务官，并规定事务官在政治上中立。
古德诺一生论著甚丰，较有影响的还有：1895年的《市自治：行政研究》、1897年的《市政问题》、1909年的《市政府》等。
5．伦纳德·D·怀特（Leonard D.White）（北航2008年研）
答：伦纳德·D·怀特是美国行政学家和历史学家，是行政学奠基人之一，其撰写的《公共行政学研究导论》被公认为是第一本公共行政学的教科书，该书的出版标志着公共行政学科的基本形成。其主要观点包括：①公共行政管理有普遍的适用性和普遍的原则；②公共行政学不是以法律和司法制度为主体，而是以管理学为主体、以政治学为基础的一个独立研究领域；③行政由艺术转变为一门科学的趋势日益具有重要意义；④行政已经成为而且将继续是现代政府的中心问题。
怀特对行政环境、行政组织、行政协调、人事行政管理、行政伦理、行政法规和行政监督等都进行了深入且富于价值的研究，并致力于研究招募、解雇、薪金标准化、人员鉴定、晋升、退休等列入改革议事日程的人事问题。他使人事行政成为公共行政的要素之一，初步形成了较为完整的公共行政学体系。怀特在实践中积极致力于改革美国政府的人事管理，于1934年创建了初级文官考试方法，对公务人员招聘、解职、工资标准化、考核、晋升、行政道德等问题进行研究。他的众多观点和研究活动为后来的联邦公务人员招聘制度奠定了理论基础，为以后全面地改进人事制度铺平了道路。
6．政治行政二分法（华南理工2013年研；南航2013年研）
答：政治行政二分是古德诺在《政治与行政》一书中提出的一种观点，认为政治与行政是所有政府具有的两
种基本功能。政治与政策和国家意志的表达有关，存在于政府表达国家意志所必需的活动中；行政则与这些政策的执行相关，存在于政府执行国家意志所必需的活动中。由于政府体制的不同，这两种功能的区分程度及其关系也会表现出一定的差别。一般而言，政府的民主程度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别就越小。但是，即使在君主制政府中，分工的需要也都使区分这两种功能不可避免。自此以后，“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。政治与行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的概括和总结。
7．《政治与行政》（中国海洋大学2013年研） 答：《政治与行政》是美国政治学家、教育学家弗兰克·J·古德诺在1900年出版的一部代表作。它被称为美国行政学的第一本专著，与伍德罗·威尔逊的《行政学之研究》一文并称为美国行政学的开山之作。该书直接对国家或政府中政治与行政的关系进行分析，系统的论述了政治—行政二分法。
四、简答题
1．行政管理学在西方国家兴起的原因。（上海交大2007年研）
相关试题：为什么近现代行政管理学作为独立学科产生于美国？（北邮2012年研）
答：行政管理学诞生于美国。美国的学者和改革家对此做出了重要贡献。1887年威尔逊发表的《行政学之研究》，1900年古德诺出版的《政治与行政》以及1926年怀特出版的《行政学导论》，对行政管理学的主要内容作了论述，使行政管理学成为一个独立的重要学科。
（1）西方国家公共行政学的发展阶段
西方国家公共行政学可以划分为三个阶段，传统的行政管理阶段、人性的行政管理阶段和系统权变的行政管理阶段。也可以把它分为形成阶段——传统管理阶段、成长阶段——科学阶段和科学化阶段——现代化管理时期。行政管理学的演进大致可以分为：传统公共行政时期（19世纪末～20世纪30年代）、行为科学公共行政时期（20世纪30年代～20世纪60年代）、新公共行政和新公共管理时期（20世纪60年代迄今）。
（2）西方国家公共行政学产生的原因
行政管理学于19世纪末萌芽到20世纪初诞生于美国是有其历史必然性的。19世纪末和20世纪初，美国政府行政活动出现了巨大的变化，从而为公共行政学的产生提供了条件。
①政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任的“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。长期以来，亚当·斯密的理论在西方国家盛行，即：市场是一个自由调节的机制，面对经济中的任何问题都可以通过市场这个机制进行自我调节，政府的作用是极其有限的，保卫国家安全、公共安全是其基本职责。然而，市场并不能完全解决经济中的问题，20世纪30年代，美国的经济大危机就是典型的例子，罗斯福新政之后国家干预主义逐渐盛行，政府也逐渐扩大了对社会和经济事务的管理，大政府逐渐形成。
②行政职能加强和行政活动范围扩大，使得行政事务急剧增加，政府包揽了经济、社会、卫生、教育等各个方面的事务，这就必然使得行政机构迅速增加，进而行政人员队伍日益壮大；而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。“功绩制”是指对公务员的考核主要是看其工作业绩，而不只是注重于学历、工龄等其他要素。西方文官制度“政治中立”是指西方国家将公务员分为政务类和事务类公务员。政务类公务员由选举产生，事务类公务员实行常任制，通过考试录用，主要负责日常业务。其主要内容主要强调事务类公务员必须效忠政府，不得带有党派倾向和其他政治倾向，不得参与党派活动，不得参加政党和担任政党机构的官员或为政党从事政治活动，不得发表政治言论，表明自己的政治观点，不得发表批评政府的政策和措施的意见，禁止参加竞选等政治活动。同时其管理也不受政党干涉。
③行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。大政府的过度发展，行政国家的持续发展，导致的直接后果就是行政机构的不断膨胀，行政人员的不断增加使得政府的财政开支不断上升，与此同时，政府的办事效率却由于官僚作风的影响而不断降低，这使得政府成为无效率的政府，阻碍了资本主义商品经济的发展。
上述客观条件，推动了行政管理学产生于当时的美国。因此，从这一意义上说，行政管理学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物，威尔逊等人则是顺应这一时代需要并进行了理论创造的著名代表。同时，科学发展也为行政管理学能获得长远的发展，提供了有利的条件。
2．简述政治与行政两分及其对于公共管理学的意义。（中山大学2012年研） 答：（1）政治和行政二分法概述
最早提出政治与行政二分思想的是行政学创始人威尔逊，其后，古德诺对政治与行政的分离理论作了进一步
夏书章《行政管理学》(第5版)笔记和考研真题详解
