2024台湾农业生态污染成因与解决措施
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摘 要： 20世纪60至80年代,台湾在推动工业化进程中重工轻农,忽视环境保护,使农业生态环境遭受工业污染源、农业污染源以及农村居民生活垃圾和生活污水源的污染。为治理农业生态环境污染,台湾在处理经济发展与环境保护的关系时,明确了环保优先的原则,为农业生态环境污染治理创造良好政策环境;同时,以水污染治理为抓手,对症下药、综合施策,有效治理农业生态环境污染。 关键词： 台湾地区;农业生态环境; 污染治理; 农业生态环境是农业高质量、可持续发展的命脉,也是农产品质量安全的基础。20世纪80年代以来,由于快速工业化进程中忽视环境保护,造成农业生态环境污染的外部负效应。随着台湾农产品污染事件大量曝光,农业生态环境污染议题引发社会各界普遍关注,进而引发环境抗争运动,成为台湾痛定思痛治理农业生态环境污染的直接诱因。 一、台湾农业生态环境污染成因分析 台湾农业生态环境污染的主要原因包括工业污染源、农业污染源和农村居民生活垃圾及生活污水源三方面。 (一)工业污染源导致农业生态环境污染 1953～1974年,台湾先后推动实施6个“四年经建计划”,经济获得持续高速增长,20世纪50年代经济增长率年均8.4%,60年代经济增长率年均10.8%,70年代经济增长率年均9.7%,80年代经济增长率年均8.18%。该时期台湾经济发展进入快速工业化阶段,创造了令世界瞩目的“台湾经济奇迹”,并成为亚洲“四小龙”之一。但由于不重视环境保护,工业废气、废水、废渣直接排放或排放处理不达标,尤其地处城郊、农村的工厂利用监管漏洞,将工业废弃物偷偷丢至农地、丘陵或乘夜焚烧,导致当时台湾江河水、空气等生态环境污染破坏十分严重。在农村地区,农民用被污染的水浇灌土壤和农作物,进而污染农产品。台湾民众对于环境污染和农产品食品安全问题怨声载道,批评声在媒体上随处可见,并引发环境示威活动不断。虽然台湾在1974年通过“水污染防治法”和“废弃物清理法”,1975年通过“空气清洁法”,但在经济发展挂帅政策主导下,整治环境污染的政策规定没有得到真正有效执行和落实。据统计,20世纪80至90年代,台湾江河污染相当严重,严重污染河段比例十多年维持在10.3%～13.4%之间,北港溪、二仁溪、急水溪等河流的严重污染河段比例甚至超过90%,地下水污染也非常严重。1 早期台湾实行“以农补工”、优先发展工业的政策,许多五金化工、纺织印染、电镀金属表面处理、皮革业的中小企业在乡村设厂,当时全台有约7万家直接建在农地上的非法工厂(指在农地上违章建设、被认定为未登记工厂),主要分布在新北市、台中市、彰化县、原高雄县等地农村。一些地方违建非法工厂还形成产业集群,如彰化县顶番婆水五金产业在当地存在超过40年,工厂达到600家左右,约90%属违章建筑,五金产业产值占全台湾五金产业产值的九成。2工业废水常以“搭排”方式排放至“水利会”所辖的灌溉渠道,被农民用于灌溉农田,导致土壤被无机物和重金属污染。据2010年台湾相关机构的调查显示,全台农地重金属高污染潜在区域约1.5万公顷,污染区主要分布在桃园市、台中市、彰化市和高雄市。31982年,台湾桃园县观音乡大潭村农用地,被含重金属“镉”的工业废水污染后,种植出的大米中重金属“镉”严重超标,曝光首起“镉大米事件”。其后,彰化县、原台中县、云林县等地均陆续出现重金属污染米事件,引发民众的严重恐慌。2004年,台湾“行政院农业委员会”检测发现11项、4.94公顷农田
生产的稻米含镉量超标,销毁污染稻谷近3万公斤,反映了工业污染源造成的大范围严重污染后果。 (二)农业污染源导致农业生态环境污染 农业污染源导致的农业生态环境污染,与农业生产活动密切相关,主要是农业生产过程中因化肥、农药过量或不当施用,畜禽粪污不处理排放,农用地膜、秸秆等农业废弃物没有妥善处理等造成的农业生态环境污染。20世纪50年代,台湾农业依赖传统的耕作方式,农业在GDP中所占比重超过30%,农业部门就业人员占总就业人口的比例超过60%。自20世纪60年代中期以后,台湾进入快速工业化阶段,工商业与城镇化的扩张使农业耕地面积逐年减少,到1992年,台湾耕地面积降至土地总面积的24.3%。2013年,农业部门就业人员占总就业人口的比例只有4.9%。农民、农场主或因生态环保意识薄弱,或为提高农作物产量获取更多收入,长期过量施用化肥和使用各种农药。畜禽粪污等农业废弃物任意直接排放、弃置或掩埋(如养猪场所产生的大量粪污排泄物,成为台湾河川水质第三大污染源),山坡地过度开发与不当耕作等,均导致农业生态环境的污染破坏。早期台湾的农业政策目标主要放在增加生产、稳定粮价上。直到20世纪90年代初,台湾农业政策才出现“生产、生活、生态”有机融合的理念,开始重视农业面源污染问题。 (三)农村居民生活污染源导致农业生态环境污染 农村居民生活垃圾和生活污水的不当处置也是导致农业生态环境污染的重要因素之一。20世纪90年代以前,台湾农村基础设施普遍薄弱,环保监管缺失,农民的生活污水未经处理直接排放周边环境,生活垃圾露天堆放房前屋后、小溪小河岸边或焚烧。随着20世纪70至80年代台湾经济的高速发展,台湾农民生活越来越富裕,废旧电池、塑料袋、玻璃瓶、家用电器类等废弃物越来越多,生活垃圾增长十分迅速。但当时广大农民的绿色环保生活方式还未养成,“垃圾围村”现象比较普遍,不仅造成生活环境“脏乱差”,而且污染破坏了当地农业生态环境。 二、台湾农业生态环境污染治理措施 在治理农业生态环境污染过程中,台湾摆正经济发展与环境保护的关系,在农业生态环境污染治理上综合施策,治理成效良好。 (一)持续提升环境行政管理机构层级 20世纪80年代以前,台湾环境污染的监管与治理分别由不同专责机构负责,呈现分散化管理格局。“行政院环境卫生处”负责垃圾、水肥污染监管、空气污染和水污染的研究指导工作,“经济部水资源统一规划委员会”负责水污染防治事项,台北市环境清洁处负责环境清洁和公害防治,台湾省政府环境卫生实验所负责环境污染研究调查、督导和示范,台湾省政府水污染防治所负责水污染防治设施的调查研究、规划与督导稽查。这种分散化的环境污染监管体系,各自为政、污染管制效率低下。为应对日益严峻的环境污染形势,改变分散化的环境污染监管体系,台湾行政主管机关根据“台湾地区环境保护方案”,于1982年1月29日成立“行政院卫生署环境保护局”,统辖原“行政院卫生署”环境卫生处所负责的空气污染及环境卫生业务、原“警政署”承办的交通噪音防制业务,并新增环境影响评估及毒性物质管理职能。1982年7月1日,台北市和高雄市将原环境清洁处、环境管理处扩编成立“环境保护局”,并规定从1984年9月26日起,县市政府卫生局第二课主管环境保护相关事务。1983年,将台湾省环境卫生实验所和水污染防治所合并成立“台湾省政府环境保护局”。20世纪80年代中期,台湾首次明确经济发展与环境保护并重,当两者冲突时以环境保护为优先的政策导向,并在1986年7月成立“跨部会”的环境保护小组,以沟通、协调跨部门的环境保护事务。1987年8月22日,台湾正式将“行政院卫生署环境保护局”升格扩编为“行政院环境保护署”,编制由
124人扩编至284人,成为主管全台湾环境保护业务的行政机构。各县市政府也先后成立环境保护局,以加强环境污染治理。1 (二)制订完善水污染、土壤污染防治等规章制度 20世纪70年代中期以来,台湾先后制订实施“水污染防治法”“废弃物清理
法”“山坡地保育利用条例”“环境影响评估法”“资源回收再利用法”“环境基本法”等,并不断地修订完善。以土壤污染防治规定为例,从1991年4月开始,台湾着手制订土壤污染防治专项规定。由台湾“环保署”拟定“土壤污染防治法(草案)”提交台湾立法机构审议。该草案的修改审议前后历时九年,其间把地下水污染防治纳入草案,调整为“土壤及地下水污染整治法”,最终于2000年1月13日“三读”通过并在2月2日公布实施,成为台湾土壤及地下水污染治理的主要依据。2010年,根据台湾生态环境保护形势发展需要对该规定进行了修订完善,并纳入“底泥”的内容。“土壤及地下水污染整治法”有三大主要特点:一是偏重事后整治复育,并依托“水污染防治法”“废弃物清理法”等相关规定实施整治;二是设立土壤及地下水污染整治基金制度。基金主要来源为主管机关拨款、环境污染罚金、土壤及地下水污染整治费收入、基金利息收入等,使各级主管机关的土壤污染整治事务有了必要的资金保障;三是严格的主体责任划定。该规定明确了土壤污染责任主体不仅包括污染行为人,而且包括污染土地使用人、土地管理人、土地所有人等,使“谁污染谁治理”得到真正有效落实。 (三)持续强化水污染治理 水污染是导致农业环境污染的主要“元凶”,治理水污染就等于抓住治理农业环境污染的“牛鼻子”。农业用水具有生产、生活、生态等“三生”功能。农业生产用水分为灌溉用水、养殖用水和畜牧用水,均取自江河湖泊及地下水源。如果江河湖泊及地下水源被污染,必然导致农业生态环境污染,并危及农产品食品安全,最终损害民众健康。因此,台湾采取源头防治与治理水污染“历史遗留问题”并进策略,有效治理水环境污染。一是推动工业区水污染防治管理计划等,加强工业废水污染源管制。截至2015年9月底,依照“水污法”列管事业及下水道系统2.45万家,稽查1.87万家,处理1514厂次。同时,持续推动工业废水再利用,到2015年工业废水回收率提高到80%以上。二是持续治理受污染水体,改善水质。2012年～2017年,台湾推动“水体环境水质改善及经营管理计划”,并加速污水下水道系统、水质净化处理场地设施建设与利用等,以推动水污染防治工作,持续改善水质。三是通过持续整治淡水河系、浊水溪、二仁溪、爱河等重点河川,以截流污水、引进清水、水岸活化等手段整治城市内河黑臭水体等,有效改善了台湾河川水质及流域城乡水域环境。据统计,全台50条重要河川严重污染长度已由1994年的11.3%降至2014年7月的4.5%,河川水质呈现持续改善的趋势。4 (四)农业废弃物的治理与资源化利用 为应对农业废弃物未经处理造成环境危害,台湾将农业废弃物分为公告列管与非公告列管两大类。2013年公告列管的农业废弃物产出量前五位,分别为酒糟、酒粕、酒精醪、禽畜粪、制糖滤泥、食品加工污泥及蔗渣,占总量的67%;未公告列管的农业废弃物最大宗为稻壳和秸秆。2012年公告列管农业废弃物产出量为500811吨,其中废酒糟、酒粕、酒精醪占26.1%,禽畜粪占15.4%,制糖滤泥占9.9%,食品加工污泥占8.3%,蔗渣占7.7%。2012年公告列管农业废弃物再利用的途径,分别为再利用饲料42.96%、再利用肥料31.83%、再利用原料14.75%、焚化处理5.47%、再利用土地(壤)改良2.54%、其他再利用途径2.33%等。由于畜禽粪污导致农业生态环境面源污染的特殊性,台湾相当重视有效治理与资源化利用畜禽粪污。长期以来,畜禽养殖是造成台湾农业生态环境面源污染的重要污染源。据测算,一头猪的排污量相当于七个成年人,一头牛的排污量相当于二十二个成年人。以往台湾农村畜禽养殖农户多且分散,到20世纪60年代起才逐渐形成
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