财政治理现代化视域下的财政转移支付制度优化

财政治理现代化视域下的财政转移支付制度优化

马忠华1 许航敏2

【摘 要】内容提要：我国财政转移支付制度伴随着分税制财政体制改革而建立，在主动适应各个时期经济社会发展现实中逐步完善，并积极配合财税体制改革，为缩小区域财力差距、促进基本公共服务均等化等发挥了重要作用。进入新时代，面对国家治理现代化的新要求，财政转移支付制度与财政定位的新要求相比还存在不少问题。本文认为财政转移支付制度的科学性和效能与国家治理有着内在的逻辑关联，财政转移支付各种问题的出现根源在于对转移支付本质认识的不到位，由此导致转移支付制度和政策的定位不准，协同性不强，出现越位和缺位问题。未来应在全面系统认识转移支付本质的基础上，坚持问题导向，实现财政体制、转移支付制度和转移支付政策一体化和联动运行，通过明晰权责、优化分类和功能定位、强化均等化目标和完善使用管理机制等措施，优化转移支付制度和政策，推动财政治理能力提升，更好发挥财政对于国家治理的基础和重要支柱作用，助推国家治理体系和治理能力现代化。 【期刊名称】《地方财政研究》 【年(卷),期】2024(000)012 【总页数】7

【关键词】财政治理 财政转移支付 本质 优化

一、引言

转移支付制度是财政体制的重要组成部分，是均衡政府间财政关系的一种重要的制度安排和有效的政策工具。计划经济时代，我国实行的是统收统支财政体制，收入全额上缴，支出由上级全额保障，因此，传统的财政学中未出现“转

移支付”这个概念。随着社会主义市场经济体制的建立，尤其是1994年分税制财政体制的构建和实施，我国开始建立转移支付制度，这个概念才开始被引入我国财政学与财政实务领域。经过近30年的发展，如今财政转移支付的理论研究和政策实践成效显著，对财政转移支付的理论认识不断深化；在政策实践中，财政转移支付制度的建立和完善，对均衡我国区域发展差距发挥了重要作用。

进入新时代，社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，财政作为国家治理的基础和重要支柱也被赋予新的定位。相应地，财政转移支付制度也被寄予了更大厚望，期望它能在均衡地方财力差距、推进基本公共服务均等化等方面发挥更为重要的作用。特别是在新常态下，财政收入增长放缓，支出刚性不断增强，部分地区政府运转和民生保障都存在较大压力，对上级转移支付的依赖不断增强。与此同时，权责划分基础不扎实、分类和功能定位不清晰、均等化目标模糊、使用管理机制不健全等问题，降低了财政转移支付的效能。虽然这些问题受到了各界的高度重视，但不少问题的解决收效甚微，有的甚至长期难以有效解决，其原因和解决措施值得深入研究，包括应该如何认识财政转移支付的本质，转移支付的定位和运行规律是什么，如何更好发挥其效能，提升制度执行效果等。以上问题认识的深化，有利于优化财政转移支付制度和政策，提高转移支付制度和政策效能，提升财政治理能力，更好发挥财政对于国家治理的基础和重要支柱作用，推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

二、全面系统认识财政转移支付制度的本质及功能

从问题导向看，现有对财政转移支付的认识需要进一步深化，全面准确认识财

政转移支付制度的本质及功能是深化财政转移支付制度改革提升制度效能的重要支撑。

（一）准确认识财政转移支付的本质

从字面含义看，“转移”意为将某物移动到某地。“支付”多指付款，是发生在购买者和销售者之间的金融交换，是社会经济活动所引起的货币债权转移的过程，通常包括交易、清算和结算。从词的本义看，一般的支付就是在市场交易过程中，买卖双方清算或结算因商品劳务的交易而产生的货币债权，使得货币债权在双方之间产生流动。因此，转移和支付是紧密结合在一起的，前提是产生货币债权的转移，一方付出货币债权，获得商品或劳务以满足自身需要，另一方提供商品或劳务，获得货币债权，以实现自身的利益。所以从市场角度看，只要讲支付就可以了，因为商品劳务的转移和货币债权的转移是交易本身的组成内容，是实时的双向流动，其实质是一种等价交换，双方地位是平等的，获得的价值也是对等的。

相比市场领域，政府领域“转移支付”的内涵发生了根本性的变化。不同于市场交易，政府领域把“转移”突显出来，实际上就是强调双方不是平等互利交易的性质，非等价交换，双方商品劳务的交易获得的价值不是对等的，而是单方面的行为，“转移”和“支付”就不再是合二为一的概念，“转移”成为了“支付”的前提和基础，市场领域是交易双方先有商品和劳务的交易，同时产生资金或债权的反向交付。政府转移支付是一方有了转移资金债权给另一方的意图后，产生资金债权或物品的单向流出，承受方并不会同时反馈同等价值的资金债权或物品，实际上就是一方无偿地支付资金物品给符合自己意图的另一方。市场交易双方产生支付行为是因为双方的等价交换商品或劳务，“转移支