国外政府创新试错的制度设计
作者：袁建军
来源：《群众·决策资讯》2016年第03期
近年来，政府治理创新已成为全球范围内国家政治革新与发展的普遍趋势。然而，如何更大程度上促进政府创新却面临多重障碍和瓶颈。它山之石，可以攻玉。在创新试错容错方面，国外政府的实践做法具有重要借鉴意义。 设立创新失败奖，形成宽容失败的文化
创新失败必然会带来前期政府投入资源的浪费。然而，创新探索及其失败是必要的试验成本，这可以被看作是一种“好的浪费”——它不同于贪污腐败、权力滥用等寻租带来的坏的浪费。这种“好的浪费”是政府学习和试验的自然后果。从长远来说，失败的创新项目可以为创新者及其其他有志于实施创新的团体提供难得的学习机会，最终有助于提升政府效率。例如，法国第27区项目旨在探索公共行政如何能凭借合作文化和以用户为中心的设计实现更高效率。他们提出“友好黑客”观念，其六项核心原则之一就是专注于学习，即要求通过博客、短片、研究论文等尽可能多的途径获取文档，从而为未来的“黑客项目”创建关于过去成功和失败项目的学习课程。
美国教育部创新和进步事务副秘书长Chinoy Dabby曾说，“很快失败，汲取教训，继续前进是美国创新精神的一部分”，政治领导人应当像科学家或者企业家一样开展公共行动，公众要学会鉴赏他们的这一角色，并能区分他们是否成功。加拿大多伦多大学公共管理教授Sandford Borins提出要保护与创新不成功有关的公务员。他认为，创新文化应能很平静地接受失败，终止不起作用的项目，并从中学习。为体现出宽容创新失败的文化理念，有城市专门设立创新失败奖。在美国加利福尼亚州的维塞利亚市就设有该奖项，奖给当年度最引人注目的失败。特德·盖布勒因其在事先未经市政会议同意的情况下在电视上公开提出把市财政余额公积金归还市民的建议，就曾经获得该奖项。这一奖项的设置向政府雇员明确传达了允许创新失败的信号，并通过实质性的行动展现出这种宽容。 成立政府创新委员会，为试错提供制度保障
健全的创新管理制度，是政府创新试错的重要保障。不少国家和地区政府制定了鼓励和规范政府创新的法律条文。
例如，美国俄亥俄州法律中专设一章规范地方政府创新项目。根据规定，俄亥俄州实施由州发展局和地方政府创新委员会管理的地方政府创新项目。该项目为地方政府创新计划提供贷款和补助，州所有政府机关都可以申请地方政府创新项目。地方政府创新委员会成员共15人，包括发展局主管或其任命者、预算管理部门主管或其任命者、州审计员或其任命者、两名
参议院议员、两名众议院代表等。发展局为委员会提供行政支持。除了补偿履行委员会职责必要的开支外，委员会成员不获取报酬。地方政府创新委员会主要职责包括与发展局协商制定贷款和补助标准、通过竞争程序确立受资助的创新项目并分配资金、提交评估建议书、提交报告、评比创新项目奖等。
与俄亥俄州不同，美国佛罗里达州在州法律中要求为青少年司法设置地理意义上的创新区来测试创新政策的适用性和实效，并明确了设置创新区的主体、权限、时限、资金使用规范、项目内容等。
设立政府创新基金，为创新提供资金支持
与企业创新一样，政府创新也需要充裕的资金支持，特别是初始资金。政府以类似市场化风险投资方式建立的创新基金，就是一种这样的资金。以美国俄亥俄州为例，地方政府创新项目贷款和补助的资金来自由国库建立的地方政府创新基金、非公共实体的捐款以及基金自身的利息收入等。法律规定，委员会对创新计划授予的贷款和补助总数不超过50万美元。其中，以补助形式发放的资金最高不超过创新基金总额的20%；为每个创新项目提供总数分别不超过10万美元的政府补助和贷款，平均每个项目不超过10万美元。
地方政府创新委员会针对创新计划申请制定评估建议书，所涉标准包括创新计划基于预期储蓄利率的预期投资回报、参与主体的数量、提议成功的可能性、可获得配套资金的占比、在其他政府机关可复制性、是否实施绩效审计或其他推荐的审计方式、申请人过去是否成功完成一项创新计划等内容。创新基金资助通常按阶段进行。首轮资助后，委员会开展评估，以季度或者委员会决定的时间表发放每轮资助。创新计划申请方必须提供配套资金。配套资金可以由非公共机构提供。受资助方要用从创新项目获得的积蓄中偿还贷款。可见，俄亥俄州并非采取“撒胡椒面式”的资金补助的方式，而是通过竞争筛选的形式，支持相对优质的创新计划。在创新计划实施过程中并不完全以阶段评估来决定是否继续投入，而是在项目实施结束后实施总体评估，提交报告。这就为容忍创新失败提供了必要的空间。
除俄亥俄州这类集中化的地方政府创新基金资助方式以外，还有地方政府将创新项目资助权限下放到各部门，即允许政府部门积累节余作为创新资本。美国加利福尼亚州里弗赛德市建立了一笔10万美元的创始资本，由部门首脑管理，对新倡议给予小额贷款。而在美国佛罗里达州，州长把前期为平衡预算压缩的5%机构支出的一半返回给由制定投资计划以提高生产率或效率的各机构。以廉洁高效著称的新加坡政府也曾做出类似的改革。上世纪末，新加坡政府在废除政府部门内部预算微观管理，减少年底突击花钱、消除浪费的基础上，实施“面向21世纪的公共服务”计划，鼓励政府部门自主创新。 建立政府创新实验室，积极推动创新试错
政府创新实验室是政府引入产业孵化模式、推动治理创新的重要形式。创新项目团队围绕项目目标，从内部和外部广泛征求意见，寻求解决问题的思路和方案，通过研究和比较，评选出若干较优方案，交由相应政府部门实施，并接受政府跟踪评估。
第一，广泛引入多元主体，提升创新容错水平。政府创新实验室是一个相对开放的机构，除韩国首尔创新局、西班牙巴塞罗那都市实验室等少部分实验室外，大多政府实验室的资金来源都比较多元。充裕的资金增加了支持创新项目的可能性。研究表明，资金量越丰富，风险投资主体越倾向于宽容失败。同时，由于政府创新实验室通过吸收企业、社会团体的参与，开展多方合作，后者对创新失败的宽容度要显著高于政府。这既促进了政府和社会创新能力，也在很大程度上提升了政府创新实验室的容错水平。
第二，科学评估实施效果，及时终止失败项目。创新项目总会面临着失败的风险。面对经过评估并不能取得预期效果的创新项目，政府创新实验室可能会及时终止项目运行，以减少不必要的投入。纽约城市经济机会中心，是全球较少仅维持成功项目的政府创新实验室之一。该中心是一个设计和支持减少城市贫困实验性项目的创新实验机构。截至2014年，该机构运作了67个项目，其中12个成功，18个处于观察中，18个处于早期执行阶段，19个不成功并已终止。为清晰区分项目成功和失败，该中心以定期随机评估的形式，通过核心模型严格数据收集和测量。被终止的项目中，有的是因为外部环境的变化，如旨在训练护士等低收入人群获得更高薪水的职业阶梯计划，因为护士群体不再需要时遭到终止；有的是因为缺乏积极影响，如
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