2005年农业行政执法培训讲义2
农业行政执法文书制作
杨陈玮
第一节 执法文书概述
一、执法文书的概念(一)执法文书的概念
农业行政执法文书是指国家农业行政主管部门应用有关农业法律、法规、规章和其它规范性文件处理农业违法案件过程中依法制作的具有法律效力或法律意义的文书的总称。
这个概念包含以下几层含义：一是执法文书的制作主体是农业行政主管部门这一特定的国家机关；二是执法文书的适用范围是在具体的行政执法活动中；三是执法文书的制作必须严格遵循国家有关法律、法规规定及农业部或省级政府制定的文书格式和要求，不得有违反；四是执法文书必须具有法律效力或法律意义。法律效力和法律意义是两个不同的概念。具有法律效力，一定具有法律意义；反之，只具有法律意义，却并不一定具有法律效力。如行政处罚决定书，具有法律效力，亦即具有法律意义上的约束力，受国家法律规范强制性作用的指引；而听证申请书，送达回证等等，则只具有一定法律意义即提出或证明某种要求的法律意义。
(二)执法文书的分类
1、执法文书按其用途分为内部文书和外部文书。内部文书是指在农业执法活动过程中执法机关为行政管理活动需要而制作的在行政机关内部运转的书面文件，如立案审批表、案件处理意见书、听证会报告书、结案报告等。而外部文书是指执法机关在具体执法活动中制作的涉及到当事人权利、义务关系或调查取证过程中有行政机关以外的人员、组织参与的文书，如询问笔录、行政处罚决定书、勘验检查笔录等。
2、执法文书按其形式可分为书写式、填写式和笔录式等。按照《农业行政处罚程序规定》第五十九条之规定，农业执法文书主要以填写式为主，同时也有书写式执法文书和笔录式
执法文书。书写式执法文书主要是以有叙有议为内容的文书，主要有普通程序中适用的行政处罚决定书，执法机关制作的行政处罚决定书，要根据规定的格式，拟出文稿后，由执法机关负责人审核后，经过打印校对而成。而填写式执法文书是事先就印制好的文书，只将空白处根据实际情况填写而成，包括表格式文书，主要形式就是填空，如行政处罚(当场)决定书、立案审批表、抽
样取证凭证、鉴定意见书、证据登记保存清单、案件处理意见书、违法行为处理通知书、行政处罚听证会通知书、行政处罚听证会报告书、处罚文书送达回证、行政处罚结案报告、案件移送函、强制执行申请书等。笔录式执法文书事先只印笔录头部，其余均为横格，使用时只记录问答内容，如询问笔录、勘验检查笔录。
3、执法文书按其性质，可分为行政处罚文书、行政许可证明文书等。本章主要是讲解行政处罚文书，对行政许可证明文书等涉及较少。
二、执法文书的特点
执法文书是行政机关在履行法律赋予的职权，查处违法案件时制作或填写的法律性很强的特种书面文件，具有以下特点：
(一)制作程序合法
这是指必须按法律、法规或规章及其它规范性文件规定的文种、时限、步骤、方法等要求来制作。如《农业行政处罚程序规定》第三十二条规定：“农业行政处罚机关负责人对《案件处罚意见书》审核后，应当给予行政处罚的，农业行政处罚机关应当制作《违法行为处理通知书》，送达当事人，告知拟给的行政处罚内容及其事实、理由和依据，并告知当事人可以在收到通知书之日起三日内，进行陈述和申辩，符合听证条件的，可以要求农业行政处罚机关按照本章第三节的规定组织听证。”这个规定，说明制作《违法行为处理通知书》是为了告诉当事人的权利，否则，程序不合法，当事人可以申请撤销处罚决定。
(二)内容体现法律规定
这就是说执法文书的内容所反映和体现的是国家法律、法规规定，具体地体现实体法律规范所确定的权利义务关系和程序法律规范所规定的行为人享有权利、履行义务的方式、方法、步骤等。例如，行政处罚决定书是根据行政相对人的违法事实、违法情节、社会危害性，并具体地适用相关法律、法规规定，处以行政制裁的具体法律适用过程。因此，执法文书是形式，是外壳，法律规范才是内容，是内核。执法文书离开了法律规定，就成为无源之水，无本之木，就根本谈不上执法文书。
(三)执法文书形式规范化
这是指执法文书的格式、内部结构都要求规范化。执法文书是一种高度程序化的书面文件，其形式结构、内容要素都要有严格要求。表现为： 一是结构固定，即每种执法文书的结构都分为首部、正文、尾部等三个部分，对每一部分都有各自的要求。首部一般应写明以下内容：执法机关名称、执法文书种类名称、文书编号、当事人的身份事项等等；正文主要包括案件事实、理由和处理结果；尾部一般应由执法机关及其工作人员署名、盖章、文书制作的时间等。有的执法文书还有备注，如鉴定意见书、行政处罚结案报告。当然，有的执法文书尽管在形式上没有严格地划分为以上三个部分，但其具体内部仍与上述三部分内容存在内在联系，如农业行政处罚基本文书格式皆以表格形式存在，有的文书就很难区分首部、正文、尾部，因为整个文书就是一张
简明的、内容固定的表格，但是每一部分所要填写的具体事项，虽有繁简，仍可归类于上述三个部分。
二是执法文书事项固定。不同种类的执法文书具体事项有不同的规定和要求，并且固定不变，甚至有的事项的每一个要素数量不能任意增减，顺序不能随意颠倒。例如，当事人的身份事项一栏，对自然人，一般要求写明姓名、性别、年龄、民族、籍贯、职业、住址；对法人或其它组织，则要求写明单位名称、法人代表人或单位负责人、住址等事项。
三是用语固定，如行政处罚决定书中交待救济权利，均书写为“当事人对本处罚决定不服的，可以在收到本处罚决定书之日起向(处罚机关的上一级机关)申请行政复议或者向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议或起诉，也不履行义务的，本机关将申请人民法院强制执行或依法强制执行。”
(四)语言表达力求准确
执法文书是十分庄重严肃的书面文件，在语言文字的运用上，必须严格要求，不能模棱两可，似是而非，任意夸大或缩小事实真相。它要求用词准确、精炼、言简意赅、通俗易懂，不能用方言土话，不用冷僻古奥难懂词语，不得随意简化汉字，不得有错别字；遣词造句要规范，句子结构完整，不得随意简省；文风鲜明朴实，平易严肃；专业术语准确、完整；标点符合正确等等。
(五)具有法律上的确定力
这是指执法文书一经制作完毕并送达到当事人，非经法定程序不得变更或撤销。执法文书是国家行政机关具体适用法律的书面表现形式，一旦发生法律效力，就不得以其它文书代替，其执行就具有国家强制力为保证。如果要改变或撤销，只能由司法机关依照法定程序进行，其它任何机关、团体或个人都无权予以认定和变更或撤销它。
三、执法文书的作用
执法文书的根本作用在于保证法律的具体实施。执法人员必须按照法律规定的程序、方式、步骤和格式等要求来制作执法文书，准确无误地适用法律，将法律规定切实地得以实现。因此，执法文书的主要作用体现在以下几方面：
(一)执法文书是实施法律的重要手段
国家行政机关或法律、法规授权的组织或依法受委托的事业单位通过在具体的行政执法活动中，依法制作相应的执法文书，把法律规定适用于五花八门的具体案件，这就是具体实施法律。因此，执法文书是具体实施法律的重要手段或不可或缺的工具。例如，农药行政处罚决定书具体地反映国家有关农药管理的法规及规章等的规定，确认行政相对人的违法性行为，制裁违法行为，维护农药生产、经营管理秩序。又如，强制执行申请书就是执法机关申请人民法院实施国家强制力，保证具有法律效力的行政执法决定得以实现。
(二)执法文书是办案活动的记录和凭证
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