天津科技大学2013届本科生毕业论文
浅谈我国基层行政组织
——乡镇行政管理
引言
乡镇政府是我国行政体制设置中最低层次的一级地方政权组织,与其它地方政府相比,更多地行使管理基层地方公共事务的职能,但乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中占有重要地位。它与广大农民群众有着广泛、直接、密切的联系,因而,成为联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁。农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题,它对乡镇政府的行政能力提出了新的要求。如何适应形势发展的需要,提高乡镇政府的公共管理水平,推动社会主义新农村建设,便成为当前迫切需要解决的问题。
我国是一个农业大国,农业、农村和农民的“三农”问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务,体现了新形势下农村政治、经济、文化和社会发展的要求,为解决三农问题指明了方向。建设社会主义新农村,是一项综合配套的系统工程,需要各级政府的推动和支持。作为我国最基层政权的乡镇政府无疑扮演着重要角色,它身处新农村建设的第一线,它将是新农村建设中政府这一主体不可替代的重要力量。而目前党和国家建设新农村的决策是在税费改革取消农业税后这一背景下做出的,取消农业税使乡镇政府财政更加困难,以致一些乡镇政府几乎不能正常运转,作为一名乡镇工作者，对此深有体会。乡镇行政管理作为最基层的行政管理，具有执行性、直接性和不完整性等特点。这些特点和我国实行市场经济 体制的新形势不太适应，暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题，主要表现在：职能界定不够明晰；法定职权缺失；职能行使偏差；公共产品供给短缺；财政危机的普遍性和严重性等等。这些问题存在的原因比较复杂，主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素质、法制建设的不适应等。
一、乡镇行政管理体制改革其背景
农业税费的全面免除和新农村建设逐步的深入使农村工作的容和方式发生了巨大的变化乡镇政府对此也必须接受一系列的新挑战。
（一）农村税费改革
新农村建设中乡镇行政管理创新研究改革的基本目的是减轻农民负担，农业税费取消以后，乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱，但由于旧体制、机制的“惯性”作用，彻底暴露了农村许多深层次问题和矛盾。政府管理职能没有从根本上摆脱计划经济的影子，政府无所不包，无所不管；乡镇机构设置庞杂，
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权利重叠，职能交叉，办事效率不高。随之而来的是乡镇财政的短缺，乡镇债务无力偿还，农村公共设施建设资金匾乏。乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合配套改革之外，必须应对处理农村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。
(二)农业税的取消
在新农村建设中乡镇行政管理需要创新、研究改革的基本目标是减轻农民的负担，从农业税费取消之后，乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱但由于旧的传统体制、机制的“惯性”作用，彻底暴露了农村许多深层次问题和矛盾。政府管理职能没有从根本上摆脱计划经济的影子，政府无所不包随之而来的是乡镇财政短缺
乡镇债务无力偿还
无所
不管乡镇机构人员少、设置庞杂，权利重叠，职能交叉，因此办事效率不高。
农村公共设施建设资金缺乏。
还必须应对农
乡镇政府除了配合税费改革需要进行的乡镇综合配套改革之外村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。
(三)建设社会主义新农村的实施
改革开放后问题已经基本解决
我国农业生产和农村经济获得了飞跃式的发展我国总体已经进入“以工促农
农民的温饱
初
以城带乡”的发展阶段
步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力。但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后
这已经明显制约着农村经济社会的全面进
步制约着全面建设小康社会的进程。因此党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。乡镇政府系统有效的实质性改革将对统筹城乡发展、建设社会主义新农村的前景产生重大影响,所以我们有必要在反思已有实践与理论的基础上探讨新时期乡镇政府改革方向的问题
二、乡镇行政管理体制当前存在的弊端
目前乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献农村税费改革以及新农村建设的实施端这些弊端严重影响着我国乡镇职能的发展
但是随着我国
我国目前乡镇行政管理也存在着很多弊
阻碍着我国新农村建设的实施。
(一)乡镇职能界定不够明晰
《地方组织法》规定
乡镇政府必须“执行上级国家行政机关的决定和命
令”,“办理上级人民政府交办的其他事项”。这种行政管理体制具有组织性强、政令渠道畅通、贯彻落实迅捷的优越性。可是在实施管理过程中,由于以上法律对乡镇政府的职能围只是原则性规定,并未规定具体的职责围、容和各级政府之间的事权划分,更未规定具体的职责权限。而实际工作中,乡镇政府的工作千头万绪,实施公共管理过程中遇到的问题多种多样,上级政府均按“属地管理、守土有
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责”的原则要求乡镇政府抓好落实。有的工作要与上级部门相对应, 可以说,只要有事情发生,就有乡镇政府的责任关系,因此乡镇政府成了全能政府。此外,县级行政机关对农村工作提出的有关决定或政策,变动比较频繁,工作弹性大,加上县级行政机关经常会下派临时性的任务,使得乡镇政府的公共管理职能出现了很大的随机性,造成不少乡镇政府的职能无法行使
只能忙于应付。
(二)乡镇法定职权缺失
作为最底层乡镇行政机关的机构设置和法定职权应具备有完整性和相应的自主性。但乡镇机关在实际运作中,其中很多职能部门都是上级政府职能部门在乡镇设立的派出机构。据不完全统计,各地、县级业务部门在乡镇设置的派出机构一般都有十几个左右。这些权力性职能部门被乡镇政府从行政隶属关系中分离出去,必然会造成乡镇政府职能分解,拥有的行政权力和手段受到限制,会在乡镇工作中造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不能配合,以至乡镇政府难以统筹安排力量有效的去管理本乡镇的社会公共事务。于此同时,部门利益对乡镇的扩还表现为
上级主管部门不顾乡镇实际情况,而大量增加人员,导致乡镇人
员过多,负担过重。大大削弱了乡镇政府的职能,导致乡镇履行公共服务的职能水平不断下降。
(三)乡镇职能行使偏差
依照政府职能的要求,乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发展,具有规划、指导、协调和服务的责任,但是目前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式,已经远远超出了自身的职责围。有的乡镇政府干预的过多,直接插手生产经营活动,用行政手段去介入竞争性领域,于此同时,在日常具体工作中,乡镇政府的主要精力用于应付“中心工作”,达标验收。乡镇干部多数是给上级机关办事,依靠上级的指标工作,用于农民所盼、社会所需的工作时间就相对的减少了,不能更好的履行其应承担的公共职责。此外,按照法律规定,行政执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门,乡镇政府不具有行政执法的主体资格,但是在涉及征地拆迁、计划生育、突出问题整治等方面,由于单纯依靠上级政府职能部门无力完成,于是上级党委、政府便以文件或通知等形式,要求“乡镇党政一把手负责”,并且实行“一票否决”制。在这种压力下,乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的任务指示,只好使用不规的公共权力手段,结果导致越权执法、违法执法等现象的发生,极大的破坏了干群关系,影响政府的形象和威信,降低了政府的公信力,出现乡镇政府“责任大而权力小”的现象。 (四)
乡镇公共产品供给短缺
乡镇政府应该是农村公共产品主要的供给者,这是政府职能的重要体现。但
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是由于长期以来以农补工的政策等诸多因素的影响,已使我国农村社会公共产
品供给严重缺乏。其表现为:
1、目前农村公共基础设施建设对经济发展和农民生产、生活需要不适应。 目前全国还有很多乡镇、上万个村
不通公路。很多地方农村公路睛通雨阻,
路况及差,部分地区人畜饮水都很困难,基本的生存条件都无法保障。同时,农田水利基础设施老化,抵御自然灾害能力薄弱。过度的砍伐、不合理的开采导致水土流失,而引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等重大问题。
2、公共卫生事业停滞不前。
目前农村人均卫生事业经费严重不足,与城市人均卫生事业经费相差很远。这种状况使农村的医疗条件严重落后,设备旧,卫技人员短缺而且素质不高,服务水平低,公共卫生和各项预防保健工作难以全面落实。尤其是处于弱势地位的农民群体,过高的医疗费用,远远超出了他们的经济承受力,不少农民“因病致贫,因病返贫”已成为突出的问题。
3、农村教育现状不容乐观。
长期以来,农村基础教育经费主要来自县乡财政和农民集资,虽然近几年来 特别是农村税费改革试点以来,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。尽管现在我国以实行了义务教育,使当地农民的教育负担有所减轻,但目前农村的小学是乡镇集中寄宿制小学产生了不小食宿费开支
学生年龄小
食宿问题无法很好的解决
因此还
这一点农民也是很难承受的。此外,农村的教师队伍现
状令人担忧,不少中小学教师由于工资、住房等原因,有的离开教学岗位,有的流向城市,教师队伍不能保证,教育质量下降。
4、社会保障处于徘徊不前的境地。
农村社会保障也是我国社会保障体系中最弱的环节,尽管各级政府采取各种各样的社会保障、救济制度等措施,如农村低保、五保户供养、教育救助、优抚安置等,但是目前农村低保和医疗保险仅在部分农村实行了,只占了很小一部分的农村,农村社会保障的覆盖面相对还是很低,远远解决不了农村现有的贫困状况。 5、文化设施缺乏。 科技“三下乡”活动只是流于形式,没有发挥其作用。民间文化依然还很匮乏。 6、农村技术支持服务体系处于瘫痪状态。 农业推广资金投入不够、推广体系也不够完善,严重制约了推广力度。部分地方政府借机构改革“丢包袱”,使一些地方的推广服务部门被推向市场,有的甚至撤销,造成人员的离岗、流失。此外,基层推广队伍中整体知识水平还是过低,现代农业新技术的熟悉程度和操作能力远远不够,严重影响了农业新技术、新品种的推广和转化,无法适应当前现代高效农业发展的需求。
(五)乡镇财政危机的普遍性和严重性
1、乡镇政府的财政赤字和负债是全国性的普遍问题 财政危机尤其在一些不
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发达的地区特别严重,已经出现难以支撑政府机关日常工作的困境,有个别的地方已经影响到了政权管理的稳定。经济落后, “三农问题”突出,是造成乡镇政府财政负债的根本原因。
2、政府预算体系不健全,管理混乱 乡镇政府普遍性的缺乏预算意识,很多乡镇的财政预算形同虚设,同时,政府运作的成本意识不强,缺乏降低成本的机制,尤其是在管理效率和效益上考虑的不够周全。有些乡镇不仅多个部门和多个领导有财务审批权,而且有些乡镇存在滥购、滥补、滥奖等现象,乡镇各种公务消费支出较高如接待费、通讯费、交通费、干部培训等。加上有的个别乡镇干部为追求个人利益而以权谋私,极大的增加了政府的管理成本,挤占了乡镇财政的公共支出
三、乡镇行政管理体制改革方案的利弊分析
方案一：将全国现有3万多乡镇行政建制撤销，一律改为县级人们政府的派出机构。实施这一方案的好处：一是减少了行政层次，降低了管理成本，精简了机构和人员；二是有利于减轻财政压力和农民负担，确保税费改革的进行；三是收缩原乡镇政府的活动围，重新定位县级政府派出机构的职能，符合市场经济发展的方向；四是有利于深化村民自治，发展村级民主，把过去乡村之间被扭曲的指导关系真正还原到位。由于行政区划不作调整，对老百姓的生活并没有什么不利的影响，加上县级派出的机构的存在，社会面上的社情控制也不会受影响。
实施这一方案可预期的弊病：一是与现行的宪法、地方组织法有抵触的地方；二是分流人员比较多，恐怕不少干部有抵触情绪；三是为安置分流人员而支出的成本在初期可能比较高。
方案二：划小县级行政区，实行小县制，县以下取消乡镇一级行政建制，用小县制履行目前县乡两级政权的职能。这一方案的长处：一是将过去县乡两个层次，减少为一个层次；二是能够把原在县级政府的机构、人员和公安派出所放到乡镇，能够实施对社会组织的控制，最大限度的吸纳社会资源。
这一方案的弊端是：一、重新调整了县级行政区划、县级数量，工作量很大；二、基层政府的职能过于完备易使机构衙门化、干部官僚化，不利于扩大社会自主管理的空间；三、容易加重农民负担。
方案三：在撤并乡镇的基础上，精简机构、精简人员、转变职能，科学配置乡镇的权力运行机制和监督机制。实施这一方案的好处：一是在撤并乡镇问题上不与宪法和地方政府组织法相冲突，操作起来没有法律障碍;二是能精简机构和人员，减轻财政压力，并适当减轻农民负担；三是微笑城镇发展，实施城镇化战略预留了体制空间。
实施这一方案的弊病为:一是撤并乡镇很容易与转变职能、简历健全权力运行机制、监督机制相脱节，重蹈过去机构改革“精简-膨胀-再精简-在膨胀”的
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