协商式治理:网络治理与协商民主的深层整合
〔摘要〕 作为一种行之有效治理手段的网络治理与自由民主的一些关键特征不相符,却能与协商民主的一些关键特征相匹配。基于此,我们可以将网络治理与协商民主统合起来,并将这一统合之后的产物称为协商式治理。从理想角度来说,协商式治理一方面可以发挥网络治理所具有的高效率优势,另一方面又可使之具备协商民主所蕴含的民主意涵。当然,从现实角度来说,人们在落实协商式治理的实践过程中需要克服诸多难题,如难以精准地确定各个利益相关者、包容性与协商之间具有冲突、较难区别出协商与妥协之间的差别、难以确保各个利益相关者平等参与协商治理及缺乏解决分歧的机构。因此,应采用在开展协商式治理之前经由公共媒体发布协商式治理的具体操作议程、正确安排所要讨论议题的顺序、设置上诉委员会或仲裁机构等途径来克服这些难题。 〔关键词〕 协商式治理,网络治理,协商民主
从表面上看,协商民主与治理 ① 完全是两个不同的事物,两者之间没有什么关联。但实际上,这两者之间存在许多相似或共通之处。基于这些相似或共通之处,我们可以将协商民主与治理统合起来,促进两者的协同发展,从而最终实现促进治理与协商民主共同发展的目标。
一、协商式治理：网络治理与自由民主矛盾的解决之道
当人们对某些问题通过各种方式无法达成共识之时,就需要通过协商来解决,社会治理同样如此,协商式治理就是为了解决社会治理中产生的差异而诞生的。在德国社会学家卢曼（Niklas Luhmann）看来,现代社会是一个差异化程度不断增大的社会。他所说的差异化是从构成社会的各个子系统所体现出来的独特功能的角度来界定的。具体而言,构成社会的政治、经济、法律等子系统各自承担了相应的功能――保卫人身安全、有效率的产出以及实现正义,而各个子系统功能的有效发挥是以其各自首要的运行规则不为其他系统的运行规则所干扰为前提的,即政治子系统的民主原则、经济子系统的利润最大化原则以及法律子系统的法治原则在各自的系统内独立运作。如果各个子系统能够按照其运行规则来运作,它们就可以有效地发挥各自的功能；但如果某个子系统按照其他子系统的运作规则来运作,那么这必然会导致这个子系统无效率,甚至还会导致整个社会的崩溃。
1
例如,如果人们将经济子系统中的运作规则――利润最大化原则运用到法律子系统,那么,这会导致法律子系统的崩溃,因为正义是无法被买卖的 〔1 〕83-114。当然,各个子系统功能的顺利运转是以其他子系统功能的实现为前提的,例如,经济子系统的顺利运作是以政治子系统和法律子系统顺利运作为前提的 〔2 〕。 现代社会各个子系统如能按照其自身的原则去运作,那么他们在各自领域内就能够有效地处理各自的问题,但问题在于,有些社会问题,如环境问题或贫困问题,可能横跨好几个子系统。这些子系统如果按照各自通行的原则去处理的话,就会提出完全相反的处理方案。例如,对于环境问题而言,政治子系统会从当代人及其后代的人身安全出发倡导通过增税的方式去解决环境问题,而经济子系统则会从利润最大化原则出发,反对运用增税的办法来解决环境问题。那么,面对诸如环境保护这一类问题,人们很难提出一个符合各个子系统所遵循的原则的方案,毕竟,保证各个子系统顺利运转的原则各不相同。为此人们发明“棘手问题”一词来形容诸如环境问题之类的问题 〔3 〕。所谓棘手问题,是指“一些由于多样化以及模糊的原因而导致的并且没有清晰、直接解决方案的问题” 〔4 〕。 当下,人们不能像以前那样直接运用行政命令的方式去解决各类棘手问题,因为,行政只是政治领域的一部分,它所奉行的原则迥异于其他系统的原则,如果人们不顾及各个系统之间的差别而强行用一个系统的原则去解决的话,这势必会影响到其他系统的顺利运作。面对这一情况,人们提出用“网络治理”这一治理模式来解决棘手问题 〔5 〕②。
由于学者们目前对于网络治理的含义还未达成共识 〔6 〕,所以,笔者在此借用索伦森（Eva S.rensen）和陶芬格（Jacob Torfing）较为全面的定义来说明何谓网络治理：所谓网络治理指的是“一种由独立的但自主的行为者构成的相对稳定的水平合作关系；这些行为者通过谈判的方式来互动,这一互动发生在规制性的、规范性的、认知性的以及想象的框架中,而且这一互动是在外部机构规定的界限的范围内实施的一种自我规制性的互动,这一互动有助于公共目标（public purpose）的实现” 〔7 〕9。网络治理之所以能有效解决棘手问题,正是因为它囊括了社会中各个子系统的诸多行为者,例如政治子系统中的各级政府、社会子系统中的非营利组织、职业团体、公民以及经济子系统中的公司,这些行为者拥有不同的资源、信息、偏好,代表了不同子系统的运行准则,他们由于
2
彼此之间基于相互信任而彼此贡献自己所秉持的资源、共同分享权力、共同承担相应的责任,所以,基于此,他们能够通过谈判、协商（deliberation）的方式从而有效解决相应的棘手问题。
这里需要注意的是,网络治理中的各个行为者是相对平等的,而且他们之间是相互依存的,所以,他们之间的分歧只能通过谈判、协商的方式而不能通过直接指挥、控制的方式来解决 〔8 〕12。这是因为,他们各自拥有解决问题所必需的资源与信息,缺少其中任何一方的参与,人们都不能很好地解决各类棘手问题。 虽说网络治理能够有效应对差异化日益明显的社会现实,能够有效地解决各类棘手问题,但是,它也给自由民主带来了不小的挑战。首先,为了追求解决问题的高效性,一些治理网络在实践过程中偏向于招募各类技术精英、政治精英以及各类强势利益集团成员,偏向于排斥普通公民。即使这些治理网络将普通公民纳入治理网络之中,他们也会利用普通公民缺乏相应的资源与专业知识的劣势来操纵议程的设置、政策的选择、制定以及实施,所有这些做法与自由民主所倡导的包容性以及平等参与的观念都是相悖的。其次,治理网络即使能够克服上述问题,但是由于治理网络内部的各个行为主体都致力于追求他们各自的利益,所以他们所欲实现的目标可能会并且实际上也会与公共利益相冲突,而这与自由民主促进公共利益的预设相冲突。最后,在自由民主制度之下,如果选民认为某个代表无法胜任其职务,那么他们就会在下次选举中将他选下去,选民能够通过选举这一手段来确保代表们向他们负责。换言之,在自由民主制度之下,问责问题并不是一个大问题,相比之下,人们很难确定治理网络中的各个行为主体的相关责任 〔9 〕。因为,一方面,治理网络在很大程度上并不是国家机构的一部分,即他们是非正式的,另一方面,治理网络所作的决定都是连带性的,所以,人们很难确定其中某个行为主体所应承担的具体责任 〔10 〕7-11。
总之,网络治理虽是一种有效的解决棘手问题的治理模式,但它与自由民主的一些特征不相匹配。虽然如此,它却与民主本身并无冲突,因为,自由民主毕竟只是民主大家庭中的一个成员（虽然从目前来看,它是一个受大家认可程度较高的成员）,民主大家庭除了自由民主这一成员之外还有其它成员,例如竞争性民主、争胜性民主以及协商民主等。基于此,网络治理虽然与自由民主不相匹配,但它与协商民主的一些关键要素是相辅相成的。那么,在差异化社会中,如何将网络
3
协商式治理-网络治理与协商民主的深层整合
