浅谈建立和完善国办养老机构公共服
务体系的若干思考
——以浙江省宁波市为例
摘要：本文着眼当前宁波市社会养老面临的压力，分析了宁波市社会养老服务业的发展状况，针对当前宁波市社会养老公共服务存在的一些困难和问题，如何建立和完善国办养老机构公共服务体系，提出了国办养老机构在公共服务领域的供养对象、区域协调、设施共享、法律服务等方面一些建议。
关键词：国办养老机构 公共服务体系
面对我国越来越突出的人口老龄化问题，社会养老服务事业已在我国政治、经济、法律、道德等方面引起了广泛的关注和重视。胡总书记在今年2月23日举行的中共中央政治局第四次集体学习时强调:建设服务型政府,是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求,是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革，加强政府自身建设的重要任务。建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变，重点是保障和改善民生。日前，中国人民大学郑功成教授撰文说：在构建和谐社会的进程中，民生问题应当成为国家发展的根本目标指向，解决好民生问题应当摆在政府工作的首位，政府的重大责任应是切实保障民生和持续不断地改善民生；要把城乡居民生活困难的解决程度，医疗、养老等后顾之忧的解除程度，教育、住房、交通等生活需求的满足程度，空气、水源、土地等环境状况的改善程度（称为“民生四度”），作为对各级政府的硬约束性指标。本人认为，郑教授提出的“民生四度”符合建设服务型政府要求。针对人口老龄化带来的养老问题，依靠现有的社会养老服务体系能否使老年人安享晚年，上为政府分忧，下为家庭减负，切实面临着很大的压力。本文试图从我国社会养老服务体系，及宁波市养老机构运行现状加以分析，对国办养老机构在完善公共服务体系
提出一些想法，以供业内人士进一步讨论研究。
一、我国及宁波市社会养老服务事业的发展现状
自20世纪90年代开始探索社会福利社会化以来，我国加大对社会力量兴办福利机构的政策引导和资金扶持。2000年2月，国务院《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发[2000]19号）提出：“坚持以居家养老为基础，以社区为依托，以社会福利机构为补充的发展方向……”的社会福利体系。在各级政府对社会福利事业的关心和重视下，使社会福利事业得到了跨越式的发展，特别是国家出台一系列政策，养老机构抓住机遇谋发展，基础设施、管理水平、思想理念、服务质量都得到改善和提高，福利事业社会化、市场化运作的科学性、规范性充分显现，取得了良好的市场效应。
近年来，宁波市抓住经济社会发展有利时机，坚持“政府主导、社会参与、全民关怀”的工作方针，积极探索和推进养老事业发展新路子新办法。如积极探索居家养老社会化改革，建立政府、敬老协会、社区三级居家养老服务组织体系，政府出资对高龄、独居的困难老人购买服务，建立“日间照料中心”，培育居家养老专职服务队伍和志愿者服务队伍等方法，为传统的养老模式注入了新的活力。为实现省政府提出的“用三年时间使城镇‘三无’老人和农村‘五保’老人集中供养率达到85%”的目标。从20XX年开始，将养老服务设施建设列入“实事工程”项目，加大资金和政策投入力度，兴建一批上规模、有影响的老年服务设施，组织实施了“星光计划”。截止目前，农村6504名五保对象中，6250人实行了集中供养，389人户院挂钩，集中供养率达到96.09%；1419名城镇“三无”老人，1419人实行了集中供养，户院挂钩41人，集中供养率达100%，提前超额完成了省政府提出的工作目标。宁波市各种老龄优待、老年服务工作也得到了快速发展，到目前为止，宁波市老龄优待服务内容已增至18项，老人免费乘坐市内公交车、免费游览景点(区)；高龄老人在住房拆迁安置、住房维修、医院就诊、法律帮助、观看演出等方面享受不同程度的优待等。可以看出宁波市已初步形成了居家养老社会化、机构养老规模化，依托社区、基层的养老服务业发展新格局。从宁波市养老服务发
展情况来看，呈现出以下几个特点：
一是投资主体多样化。改变了过去主要依靠国家和集体单一投资渠道，形成了国家、集体、企业、个人组成的多渠道投资体系。如奉化市个人兴办“九九乐园”，由民间资金投资兴办的江北区“日湖老年乐园”，慈溪市以股份制形式合资建造的“阳光老年城”，政府与非营利机构联办的宁波“颐乐园”，形成了各种所有制养老机构共同发展的局面。
二是服务对象公众化。改变了过去只面对“三无”、“五保”老人的为收养对象局面。如宁波市先后出台《关于促进居家养老服务规范动作的指导意见》、《关于加快发展养老服务业的实施意见》，仅20XX年宁波市新建、改扩建敬老院61个，福利院项目2个，许多敬老院满足本地“五保”老人居住外，还积极利用闲置床位向社会开放，如投资改造的宁波市光荣院和福利院，把“二院”合并成宁波市社会福利院，在完成“三无”收养服务对象的情况下，面向社会收住老年人，起到了较好的示范和辐射作用。
三是服务方式多样化。在服务项目上从单纯生活供养向供养、教育、医疗、康复等服务一体化转变。如宁波市社会福利中心不但设立了中心医院、康复室、临终关怀等服务设施和项目，而且还设立了老年大学辅导站、青少年德育教育基地、市老科协协会医疗咨询服务点，并且每个楼面开通了智能服务网络，运用高科技手段，通过网络系统与呼叫终端机的连接，将生活服务、医疗急救等服务延伸到每张床位，极大地提高了生活服务质量。这些服务措施，不仅增强了服务意识和效益意识，而且实现了单纯的供养型向供养康复型，救济型向福利型转变。
四是服务队伍专业化。按照《养老护理员国家职业标准》的要求，有针对性地开展专业技能培训，建立了一支专业、兼职与志愿者相结合的养老服务队伍。如宁波市海曙区推出了政府购买服务、个人购买服务、“义工银行”相助的三种亲情化服务模式，丰富了养老服务的内涵和外延。
二、当前我国及宁波市社会养老服务业面临的困难和问题
（一）“银发浪潮”给社会养老服务业带来的压力
1.老年人口基本情况。我国的社会养老服务业起步于20世纪50年代，进入21世纪，面临着我国人口迅速老龄化的严峻挑战。根据《中国城乡老年人口状况追踪调查》20XX至20XX年数据统计来看（表1）：我国60岁及以上老年人口总数每年以约0.3%的速度递增。另据20XX年数字统计，我国80岁以上的高龄人口1619万人，占老年人口总数的10.7%。老年人口的增多，使得全社会的老年扶养系数从2000年的15.4%增至目前的16.4%。
表1：20XX年—20XX年全国老年人口统计情况 年份 60岁以上 20XX 1490万人 20XX 1534万人 占总人数比例 11.3% 11.6% 65岁以上 1041万人 1063万人 占总人城市独居农村独居数比例 7.9% 8.1% 情况统计 49.7% 56.1% 情况统计 38.6% 45.3%
从宁波市老年人口发展状况来看（表2）：宁波市自1987年步入老年型城市行列以来，20XX年底，全市60岁以上户籍人口已达84万人，占全市总户籍人口的14.9%，与10年前相比老年户籍人口净增20万人。目前，全市80岁以上高龄户籍人口有11.58万人，占老年户籍人口比重的14%左右。60岁及以上老年人口总数每年以约3%的速度递增。根据联合国制定的标准，65岁以上人口占总人口的7%，即为老年型人口结构类型。20XX年宁波市人口抽样调查显示（表3），宁波市65岁以上的人口占比达到8.25%，高出全国水平0.56个百分点，高出联合国标准1.25%个百分点。在老年人口中，70岁及以上的人口所占比例大幅上升，人口老龄化向高龄化发展的趋势已经显现。
表2：20XX年—20XX年宁波市老年人口统计情况
年份 20XX 20XX 60岁以上 793100人 840806人 占总人数比例 14.26% 14.93% 70岁以上 407600人 115749人 占总人数比例 10.53% 13.76% 表3：20XX年普查宁波市人口年龄结构情况 单位：%
年份 1990 2000 20XX 0—14岁 20.97 16.17 13.15 15—64岁 72.22 75.08 78.6 65岁及以上 6.81 8.75 8.25
2.老年人家庭结构与居住意愿。从20XX年统计情况来看（表1），全国城市地区的纯老户（空巢户）为49.7%，其中单身孤老户8.3%、夫妻户41.4%，与其他家庭成员一起居住的占50.3%；农村地区的纯老户（空巢户）38.3%，其中单身孤老户9.3%、夫妻户29%，与其他家庭成员一起居住的占61.7%。据宁波市统计，市空巢老人家庭数约占老年家庭总数的1/4，市区的空巢老年家庭则高达35%。如宁波海曙区，20XX年60岁以上的老年人占总人口的13.7%，20XX年达到15.1%，20XX年达到17%—18%。在5.3万名老年人中，空巢独居的老年人就有2.25万余人，占老年人总数的42%。
由于各地经济、民俗、思想观念不同，老人居住意愿各有不同，从抽样调查来看，愿意入住机构养老的城市为16.1%，农村为15.2%。
表4：20XX年老年人居住意愿抽样统计情况
城市 农村 与子女住在一起的 37.2 54.5% 无所谓 27.0% 24.0% 不愿意与子女住在一起的 40.8% 20.5% 愿意入住机构 16.1% 15.2%
从宁波市社会福利中心统计情况来看（表5，因宁波市社会福利中心是宁波市养老服务机构示范窗口，建立时间早，规模大，有一定的代表性，因此作为调研对象，以点带面，反映目前国办养老服务机构服务情况），入住老人283人，其中70岁年龄段的有64人，80岁以上的有204人，共计占入住总数的93.2%，也就是说，入住的老人中九成是70岁以上的老人。另据宁波江北区统计情况来看，现有60
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