关于新“行政处罚法”的二十六项重大变化的简单梳理
【引言】
我们正在迈向一个崇尚法治、信守法治、厉行法治的新时代，尤其党的十九届五中全会已经明确，到2035年，我国基本建成法治国家、法治政府、法治社会。而良法方能实现善治，所以近几年国家立法工作亮点频出，《中华人民共和国民法典》已于2021年1月1日施行，开始影响国家经济社会生活的方方面面。而在1月22日下午，十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《中华人民共和国行政处罚法(2021修订)》，将于2021年7月15日起施行。全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰在接受媒体采访时表示，此次修改行政处罚法，坚持为行政处罚权行使定规矩、划界限，为了推进严格规范公正文明执法、保障行政执法既有力度又有温度，作了一系列针对性规定。 而作为交通运输综合行政执法机构，在经历了事业单位改革、综合行政执法机构改革之后，体制、机制刚刚理顺（或者正在改革中），对大多数执法人员而言，刚刚开始适用执法领域增加的现状，现在又必须去熟悉新的处罚要求。为了便于大家学习掌握，初步梳理出新《行政处罚法》的重大变化，以便于有针对性地学习和掌握。
【正文一】
一、增加行政处罚种类，要求我们审慎实施行政行为。
新《行政处罚法》对行政处罚通过定义+列举的方式进行了明确，对行政处罚的种类进行了较大调整，一是第二条增加了对行政处罚的解释，即行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。二是第九条增加了通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业等处罚种类，三是第九条删除了暂扣或者吊销执照的表述。这些变动，对我们产生影响的主要为以下几个方面： （一）关于通报批评。在学理上，行政处罚主要归纳为四类：一是人身自由罚，包括行政拘留和劳动教养。二是行为罚，主要指新《行政处罚法》第九条第四项规定的种类。三是财产罚，主要指新《行政处罚法》第九条第二项规定的种类。四是声誉罚或申诫罚，主要形式有警告、通报批评等。对于交通运输行业，影响较大的主要是在实务中我们经常下发的《通报》的性质认定问题。节假日运输的运力组织检查、安全生产检查等工作中，我们会经常就检查出的问题，下发各类通报，在新《行政处罚法》施行后，此类行为应审慎处理，因为： 首先，通报中如对特定的主体予以点名且含有批评性质，该行为就可以认定为行政处罚，毕竟通报批评属于申诫罚，对特定主体的声誉产生影响，就符合新《行政处罚法》第二条规定的减损权益的要素，我们的行为就面临着司法审查的考验。
其次，在司法审查或准司法审查（即行政复议，《行政复议法》也在修订中，个人认为会与《行政处罚法》有效衔接的）中，行政行为的法律依据是审查内容之一，且新《行政处罚法》第三十八条第一款将行政处罚没有依据作为行政处罚无效的情形之一。而在交通运输领域的法律、法规、规章中，很少有设定通报批评的条款，我们日常工作中多数是根据相关文件或行政管理实际需要下发通报，故在法律依据方面存在较大缺陷，需要在立法中予以解决。当然并非绝对没有法律依据，比如《机动车驾驶员培训管理规定》第五十一条、《机动车维修管理规定》第五十三条。
（二）关于降低资质等级。资质等级在交通运输领域较为普遍，比如机动车维修的一、二、三类，机动车驾驶员培训学校的一、二级，以及道路旅游包车运输中的省际、市际，等等，但目前立法中，鲜有降低资质等级的规定，在实践中也缺乏操作性条款。比如笔者曾接触过的案件，某驾驶员培训学校在许可时为一级驾校，但近几年由于车辆、场地等条件达不到一级驾校的资质而被频繁举报，综合执法机构在调查取证后因无法律依据无法处理，抄送给具有行政许可权的区级交通运输局后，许可机关也未查找到明确的法律依据，只能要求整改。此方面的影响，应当主要是立法机关，即在有法律依据的情况下，立法机关应当加强相关法律、法规、规章的修订，增加相应的行政处罚种类。
同时，限制从业也是下步修订现行法律规定需要充实的一项重要内容，对于严重违法的驾驶员等从业人员，应当增加此类行政处罚，以确保交通运输的服务质量和安全生产水平。
二、细化无效行政处罚行为的认定，要求我们必须严格依法实施行政处罚。
新《行政处罚法》删除了原法第三条第二款关于无效情形的规定，并在第三十八条中用两款情形规定了行政处罚无效的情形：一是处罚处罚没有依据；二是实施主体不具有行政主体资格；三是违反法定程序构成重大且明显违法。该条内容与《行政诉讼法》保持必要的衔接，《行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”同时，《行政诉讼法司法解释》第九十九条对《行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”进行了解释，包括四种情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。意即，对符合前述情形的行为，相对人或利害关系人可以请求法院判决确认行政处罚无效，且请求确认行为无效诉讼不受起诉期限约束。所以，在实务中，为保持行政行为的确定力，必须在依据、主体、程序方面严格遵守法律的规定。首先，实施行政处罚必须有法律、法规、规章的明确依据，否则不得处罚。其次，实施主体必须具备行政主体资格，必须有法律上的明确授权，在实施综合行政执法改
革的领域也要有明确的文件依据，如改革方案以及“三定方案”；如果委托必须履行新《行政处罚法》第二十条规定的程序。最后，实施程序必须合法，尤其是损益性行政行为要遵守正当程序原则。 三、交通综合行政执法有了法律依据，要求我们尽快理顺体制，履职担当。
为减少多头执法、多层执法的现状，国家从2015年开始推行综合行政执法改革，2015年12月24日，中共中央国务院下发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号），明确了五支综合执法机构，即市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理。2016年3月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》（中办发〔2016〕19号），对交通运输行业提出明确要求，即通过改革，基本做到行政职能由行政机构承担，执法职能由综合行政执法机构承担，公益服务职能由事业单位承担，市场经营业务由企业承担。2017年9月4日，中央编办、交通运输部联合下发了《关于地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革试点有关问题的意见》（中央编办发﹝2017﹞193号），改革基本思路与前述文件相同，并进一步明确了具体的意见：一是将事业单位承担的路政管理、道路运输管理、港航海事管理等职能中有关行政许可、行政裁决等行政职权，划归交通运输主管部门；二是整合行政执法机构和职责，统筹执法力量，组建统一的交通运输综合行政执法机构，推进行政执法机构综合设置；三是剥离行政职能后保留的公益服务职能，实行优化组合，综
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