改革开放以来我国卫生金融政策的历史回顾
卫生金融政策是指通过货币政策，运用银行等金融机构为手段，使资金在货币市场、资本市场上的调节，来有效的支持医疗卫生行业的发展，为其创造良好的外部条件，从而达到改善投融资状况，支持卫生事业发展和改善人民健康的目的。在资金来源，国家财政投入是国家税收，而金融政策影响的主要是市场化的社会资金。
新中国成立以后到改革开放之前，我国的医疗制度被看作是社会主义体制下的福利制度，卫生事业被定位为“福利事业”，中国几乎全部是公立医院和卫生防疫机构，这些医疗机构的共同特点是以“事业单位”的身份受政府管制并依赖财政补贴，以一种强制性普遍免费或低价的模式提供医疗服务。在这种高度集中的计划经济的体制下，医疗机构其实是政府卫生职能的延伸，医院的经营运转经费来源是政府的财政拨款，政府通过卫生财政政策来配资卫生资源，体现政府的意志。而金融政策极其罕见，本文予以忽略。
改革开放30年来，我国医疗卫生机构的筹资体制发生了多次变化。本文按照我国经济体制改革的阶段性特点，结合医疗体制改革的实际进展情况，将我国医疗卫生机构的金融政策演变划分为三个阶段，并逐一分析每个阶段的社会经济背景、政策演变规律及阶段特点。 第一阶段(1978年—1996年)：
1.1政策背景
改革开放之后，在中央和地方“分灶吃饭”的财政思想指导下，地方政府承担了大部分医疗卫生事业的补助责任。在地方财政吃紧的情况下，为了调动医疗机构的和医务人员的积极性，政府对医疗机构采取了结余留用、允许收费、承包责任制等等放权让利的举措。同时，在疾病预防控制和农村公共卫生方面，为了弥补我国公共卫生财政补助的不足，政府充分开展国际合作，大力引进世界银行贷款项目。为了缓解医疗卫生资源不足的局面，管理部门效仿企业发挥个体经济的积极性的做法，在政策上，开始允许私人开办诊所，为民营医院的发展开辟了空间。
1.2政策内容 1.2.1公立医院
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1979年，卫生部等三部委联合发出了《关于加强医院经济管理试点工作的通知》，指出医院的经费补助实行“全额管理、定额补助，结余留用”的制度.目的在于吸取过去的经验，建立各种责任制，实行按劳分配；1981年，卫生部又下发了《医院经济管理暂行办法》和《关于加强卫生机构经济管理的意见》，目的是将医院经济管理办法的内容扩展到定额管理、经济核算、考核奖惩三个方面。中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，标志着我国城市经济体制改革全面展开。伴随着各个领域经济体制改革的深入发展，卫生领域不可避免地受到国有企业改革的影响，政府直接投入逐步减少。1985年4月，国务院批转卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，此文件目的是为了放宽路子，多方集资，开拓我国卫生工作事业的新局面，改变过去对医院管理上限制过严，管得过死，吃“大锅饭”的现象。1989年，国务院再次批转了卫生部等部委《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》，目的是为了进一步放宽医疗收费制度，以弥补医院收入不足。
1992年春，中国共产党召开了第十四次代表大会，确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，掀起了新一轮的改革浪潮。1992年9月，国务院下发《关于深化卫生改革的几点意见》中明确提出要“鼓励采取部门和企业投资、单位自筹、个人集资、银行贷款、社团捐赠、建立基金等多种形式，多渠道筹集社会资金，用于卫生建设”。目的是为了进一步强化医院自主经营意识，进一步扩大医院自主权，使其真正拥有业务建设决策权等。1995年国有资产管理局颁发《事业单位非经营性资产转经营性资产管理实施方法》规定，在保证完成本单位正常工作的前提下，可以用非经营性资产转作经营性资产，进行投资、入股、合资、合作、联营开办具有企业法人资格的经济实体，可以用非经营性资产对外出借、出租。在国家文件中，开始出现“投资”、“入股”等有关金融政策。
1.2.2公共卫生机构
世界银行对中国的贷款项目众多，涉及的领域有农、林、牧、副、渔、教育、卫生等等。70年代世界银行开始对农业和农村发展项目以及城市和教育项目中的卫生部分提供贷款，1980年世界银行批准直接对卫生项目提供贷款。在公共卫生领域，多年来，我国利用世界银行贷款所开展的项目大都围绕农村卫生、预防保健等国家卫生战略重点。比如“农村卫生” 、“农村人力开发” 、“农村改水”、
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支持农村计划免疫制品生产改造的“疫苗生产”项目 、为贫困农村防治结核与血吸虫病的“传染病与地方病控制”项目、以老少边穷地区为重点的“妇女儿童综合卫生保健”项目等。截止到90年代初，这些项目经费总额共8亿美元，用于农村卫生与预防保健的近7亿美元，占80 %多。贷款项目的实施，大大改善了项目地区农村卫生人员工作条件和人员的业务素质，加强了为农村人民群众提供卫生服务的能力。
1.2.3民营医疗机构
为解决群众看病难、住院难等问题，1980年国务院批准卫生部《关于允许个体开业行医的申请报告》，指出应继续允许个体开业行医台法存在，这一规定拉开了民营医疗机构市场准入的序幕。1985年，国务院批转卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，指出应放宽政策，鼓励社会办医、支持个体开业行医，以解决医疗服务供不应求的现象。这一政策为弥补当时我国卫生资源严重不足，确保群众得到基本医疗保健服务方面作出了重要贡献。1988年11月卫生部和国家中医药管理局联合制定了《医师、中医师个体开业暂行管理办法》，对个体开业资格、执业管理等作了具体规定。至此，政府对医疗服务领域初步放松进入规制，鼓励社会办医和外资采取多渠道、多形式办医，形成了各种所有制医疗机构并存的局面。在市场化思想的影响下，1992年卫生部下发了《关于深化卫生改革的几点意见》，提出要“鼓励社会多方投入，打破了计划经济的枷锁”，促进民营医疗机构进一步崛起。1994年2月，国务院发布《医疗机构管理条例》第4条规定国家扶持医疗机构的发展，鼓励多种形式办医，第一次把民办医疗机构放在了与公立医疗机构相同的法律地位，明确了民办医疗机构的合法地位。
1.3政策评价
这一时期，政府对医疗卫生机构的金融制度处于尝试探索阶段，尚未打破单一的财政投入资金占统治地位的局面。政府在财政投入逐步减少的情况下，主要试图通过放宽医疗收费限制、下放剩余索取权和“以副补主”制度等，来弥补医疗卫生机构的收入不足。公立医院的资金来源主要是财政补助和业务收入，鼓励“单位自筹、个人集资、银行贷款”等金融政策开始出现在医疗卫生领域，但是缺乏整体性、系统性的制度规定。在民营医疗机构的领域，卫生改革主要是从政策上允许个体行医，政府的主导思想也是“给政策不给钱”，让个体医疗自谋生
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路。
第二阶段(1997年—2008年)：
2.1政策背景
1997—2008伴随着全面改革开放的进展，医疗服务行业的市场化进程也逐步加快。这个时期政府无论是对医疗机构还是公共卫生服务的财政补助均呈现出投入不足的现象，市场化指导思想导致从中央到地方纷纷出台政策鼓励医院利用各种融资途径“自我发展”。公立医院自主经营意识强化，为了在市场竞争中处于有利地位，积极利用银行贷款等融资方式，购买大型医疗设备、增加基建项目，改善办医条件。
2.2政策内容 2.2.1公立医院
因资金来源短缺导致的医疗设备陈旧、技术更新迟缓，迫使公立医院寻求新的筹资渠道。1997年出台的《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》继续强调增加卫生投入，完善卫生经济政策。提出：“各地还可因地制宜开拓其他筹资渠道。” 2000年《关于卫生事业补助政策的意见》提出，有条件的医疗卫生机构可以通过银行贷款、国外政府贷款和单位自筹等多种形式筹措资金，用于医疗卫生机构的发展建设。这些相关规定，为医院自主经营、拓宽融资渠道、缓解资金压力提供了支持，可见国家鼓励医院根据自身的经济实力、资金结构、经济效益和发展前景来争取社会资金的支持。
第一，对银行贷款的利用。医院向金融机构取得借款，主要用于医院发展资金不足，包括大型医疗设备的更新和房屋建筑的基本建设上。在政策的实际执行过程中，作为公益性事业单位，医疗机构在银行贷款过程中不能用资产作为抵押，只能采用信用贷款。现行的《中国人民银行信用评级管理指导意见》将公立医院视为普通借款企业，从企业素质、经营能力、获利能力、偿债能力、履约情况、发展前景六个方面进行信用评级。为了促进医院发展各地方政府纷纷出台金融支持政策，如：天津市于2001年出台《天津市市级医疗机构布局调整医院贷款与财政贴息补助管理暂行办法》，上海市于2001年底《上海市市级卫生事业投融资改革方案》，厦门市于2005年《厦门市医疗卫生大型设备贷款财政贴息资金管理办法》。相较于医院直接从银行贷款，财政贴息有益于减轻公立医院的融资成本。
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银行对医疗机构放贷存在控制风险、嫌贫爱富的现象。大型公立医院稳定的现金流量及良好的预期收益依然使其在银行信用等级评定中处于有利地位，它们往往不需要主动去申请贷款，是银行主动实施营销的对象。而一些小型的二级医院和乡镇卫生院在银行的信用评价中又无法获得有利条件，难于获得足够的银行贷款用于发展，严重阻碍小型医院和基层医疗机构的发展。因此，银行贷款模式应当予以调整，以使二级以下的医院获得更多的资金改善医疗条件，实现医疗市场的均衡发展。
第二，对国外贷款的利用。许多外国政府尤其发达国家的贷款往往具有公益性，其贷款利率低，甚至个别国家政府贷款为无息。同时该类贷款额度大、还款期长，并且用该类贷款所购进的设备可减免税收。鉴于这些优点，医院在进行大规模的设备和基建改造过程中，积极利用外国政府贷款，是解决巨额资金的好办法。在实际操作中，我国医院申请外国政府贷款，经办环节多，手续复杂。国内转贷银行对需要将医院收费权作为质押，将医院所有账户资金转入该行。而且一般外国政府贷款要求财政担保，争取财政担保比较困难，医院对此望而却步。随着外国政府贷款项目的增多，2008年国家发改委下发《关于进一步改进外国政府贷款项目前期工作和加强实施监管的通知》，要求贷款单位在引进资金的同时，更重要的是引入国外先进的管理经营理念。
第三，国债项目。免税债券是美国、日本等国家非营利性医院筹资的主要模式之一。不少国家有财政收入的地方政府及地方公共机构也发行债券，它们发行的债券称为地方政府债券。国债、地方政府债券一般是以政府的税收能力作为还本付息的担保。比如，2006年国家为扶持农村卫生院加强基础设施建设，对试点县(区)每个乡镇卫生院以发行国债项目的形式下拔50-70万元不等的建设资金。
第四，其他形式的投融资：投资和融资租赁等。拆借和对外投资，1999年《卫生部关于加强卫生事业单位经济管理的若干意见》规定：“严禁任何单位参与非法融资、拆借等金融活动，不能在非银行金融机构存款或委托转贷款。各单位贷款必须经过严格的可行性论证，保证到期偿还。”1999年的《医院财务制度》第10章规定：“对外投资必须经过充分的可行性论证，报经财政部门和卫生主管部门或主办单位批准。”说明医院在自主经营的过程中已经开始出现融资、投资这样的金融行为，需要在政策上加以规范。在政策的允许下，多地公立医院利用其
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