美国总统与国会争夺

全部交往。于是,国会从这一权力中引申出了许多重要权力,包括处理国际航运及航空事务、管理国际

媒体交流、征收关税、制定互惠贸易协定、决定最惠国待遇、下令对外国采取禁运等。( 2)用“维护国家

安全”来解释对外宣战权。根据宪法,国会有对外宣战的权力。国会认为宣战权本身就包含了为战争 做准备、采取行动遏制与预防战争以及实现战后复兴等相关权力。于是,国会径自行使宣布中立,规定

美国及其盟国的权利和义务,决定与外国的交通、贸易、通讯以及人员的往来与交流,确定是否没收或冻

结敌对国及其公民财产,决定外援、武器购买及销售计划等权力。国会还根据这一规定制定和平时期的

防务计划,决定防务开支,并控制所有与核能有关的活动。(3)用“国内立法”来限制政府外交行为。立 145

① 行政协定( executive agreement) 是美国总统代表美国与外国签订的条约性质的协定,它与条约效力相同,但不需要参议院批准。 法是国会的基本权力,因此国会不断通过立法、强化立法职能来行使和扩大其外交权。如损害中国主权

的《台湾关系法》、充满霸权主义色彩的《赫尔姆斯—伯顿法》和《达马托法》等。除这三个方面外,国会 还从其“界定和惩罚在公海上所犯的海盗罪和重罪以及违反国际法的犯罪行为”、财政管理权、征税、邮

政管理权、知识产权管理等权力中派生出了大量的外交权力。 在争相扩大各自权力的同时,总统和国会还纷纷指责对方“篡夺”( usurp )了自己的“合法”权力。

国会认为自己是国家主权的承担者,其理由是:宪法第一条就是关于国会的,第二条才是关于总统的,这

表明国会是国家的“第一机构”( first institution) ,享有主权;而外交权则是由主权派生出来的,应归国

会。国会还认为从宪法条文看,总统的外交权力不仅数量少,而且多为“礼仪性”的;国会的权力不但数

量多而且都是关乎国家生死存亡的。因此,国会应对外交负责,总统要“听国会的”;除宪法明确赋予总

统的个别权力外,其他一切外交权力都归国会。总统一派则认为,宪法赋予总统行政权是一种“总授

权”( general authorization) ,因此,行政权本身就包括制定对外政策的权力;而且宪法把任命、接见外交使

节的权力授予了总统,这表明它把对外代表美国的权力给了总统,总统“是处理对外关系的惟一机构”,

是“与外国打交道的惟一代表”。所以“总统自己可以决定合众国的对外政策,可以作为‘惟一机构’来

传达这一政策, 可以作为‘行政首脑’来实施这一政策, 并可以作为总司令来强制实施这一政 策。”[ 2 ] ( P42 - 43)

三、府会之争的实质以及对美国外交决策的影响

在现代外交实践中,总统几乎主导着美国对外事务的大政方针,这种总统外交权的相对扩大和国会

权力的衰退是各种复杂因素结合的产物。它们在某种程度上是美国一些强有力的趋势、各种问题日益

复杂的性质以及总统公然在有时缺乏效能的国会面前摄取权力的决心等等的产物。[ 8 ] ( P107) 具体分析有

以下几点原因: (1)最高法院的“偏爱”。根据美国宪法,宪法的最终解释权归最高法院,这就意味着府

会间的外交权争议也应由最高法院来裁决。但自美国成立以来,最高法院一直以这一争议属于“政治 问题”、司法裁决不应介入为由,采取回避态度。这就使得“公说公有理、婆说婆有理”更加有理。在非

做判决不可的几个涉及外交权的案例中,法院做出的判决对总统比较有利。[ 2 ] ( P42) ( 2)威胁国家安全的

突发事件的增多。这一点在冷战后尤为明显。冷战后,针对美国的具有“非对称性”特点的突发性威胁

越来越多,这就要求美国在决策方面更快捷、更有效,而这正是行政权的优势, [ 9 ] ( P544)所以“许多人甘愿

把日益强大的总统职位看作陌生的挑战纷至沓来的时代所必不可少的”。[ 8 ] ( P103 - 104) 同时总统还可以利

用权力制衡和政治制度的特性来夸大来自海外的危险和战争,因为行政部门在危险、战争期间能比较容

易得到实践其意愿的更大权力。譬如利用“共产主义扩张”带来的威胁和恐慌来提升其在国内的权力,

从而实现国会对其外交政策的批准(马歇尔计划就是一例) 。[ 10 ] ( P215, P

257 - 264, P274, P473) (3)国会本身的结构

和顺从。由于国会议员选举的单一选区制度使得议员们不可能过多地关注对外事务, ①再加上国会本

身的工作程序缓慢而损害其效能的事例屡见不鲜, [ 8 ] ( P104)所以,国会“已经变成有时发发牢骚但本质上

是好心的大叔,他抱怨着,一面使劲地抽着烟斗,但到最后,正如我们大家所预料的那样,他会让步,交出

你所需要的许可,答应你的请求,或者举起他的手来祝福,然后重新去半躺在他的摇篮上,再瞌睡一年,

只是偶尔醒来对大街那头投以不安的一瞥,咕哝几句,摸不清他自己是否做对了”。[ 8 ] ( P89)

由于美国国会自身禀赋的相对弱势再加上突发事件的增多使得总统的重大外交决策鲜有国会的否

决,这种“一路绿灯”的心理优势反过来又会强化总统大胆决策的底气。总之,“富有想象力的总统,欣

然同意的法院,顺从的国会以及帮腔的学者联手赶走了马汉所说的挡在总统对外事务权扩张之路上的 ‘狮子’。”[ 11 ] ( P57)

尽管在现代外交实践中, 国会在与总统的争夺中处于弱势地位, 但国会仍在努力地争取 146

① 众议员为谋求连任,第一要务就是最大限度地满足本选区的利益;参议员虽任期较长,但也受到所在州选民的有力制约,特别是

在宪法修正案将参议员由州议会选举改为各州人民直接选举后,更增加了选民对参议员的影响。

着, [ 12 ] ( P312 - 313)因而二者之间的斗争也一直没有停止过。这从根本上说是三权分立与制约均衡两大宪

政原则的冲突导致的。具体说来就是因权力的分离和共享构成了关于总统和国会权力份额配置的不确

定性和重叠性,即形成了所谓的“半阴影区”( twilight zone)内总统和国会在内政外交事务上权力争斗的 局面。其结果是使得美国的对外政策相应地呈现出矛盾性与多变性,同时佐证了美国的外交体制“可

谓是世界上最奇怪的体制”。[ 2 ] ( P62)尽管为了各自的利益要求,国会与总统在处理彼此间关系时难免相

互指责,甚至使美国在处理重大国际问题时常常陷于相互掣肘的难堪境地,但二者在“相互提防或敌对

的时候,议案仍获得通过并经签署而成为法律;总统的任命提名得到参议院的同意;预算获得通过;政府

继续活动。即使在白宫和国会为不同的政党所控制时,这种必要的合作依然进行”。[ 13 ] ( P292)美国宪法缔

造者之一的杰斐逊在1787年也说:“在涉及对外事务时,我们应当是一个国家,而在纯粹国内事务方面,

我们应当各自独立。”[ 14 ] ( P27)所以就美国外交政策的实质而言,国会与总统相互制约所造成的扯皮关系,

如果对美国利益造成什么损失的话,那它远远不及对有关外国利益的伤害。由于国会

在外交决策中扮

演着美国利益特殊守护神的角色,是其制衡政治体制外交作用的意外功能,所以这就使得国会的参与或

“政策附和主义”(me - tooism)在事实上加强了总统与外国政府讨价还价的砝码。[ 15 ] ( P189)同时国会还扮

演替罪羊角色,出于外交或政治原因,当总统认为无法满足外国政府的要求,同时又不愿为此承担责任

时,国会就成为现成借口。无论上述哪个方面,美国政府正是利用立法机构,把对外政策置于人为的矛

盾斗争之中,对他国施加压力,从而在对外政策中达到美国利益的最大化。所以从这个角度来看它又具

有存在的“合理性”。 参考文献:

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The Source and Na ture of the Fight between Amer ican President and the Congress for Dom inance in Fore ign PolicyMaking CHU Xin - yu

Abstract: Though the foreign policy of the United States basically depends on its national interest, the U. S. p resident and

Congress always fight for dominance in foreign policymaking. This article holds that the phenomenon is the result of the U. S.

Constitution’s vague definition of dip lomatic rights for its p resident and the Congress combined wi