中国大城市政府管理创新的价值定位和路径选择_其它管理论文-毕业论文
作者：网络搜集
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时间：2010-06-10 21:05:25
[摘要]城市是人类制度文明的摇篮，流行于当今世界各大城市的许多公共治理理念及方式和人类的历史一样久远，在人们探索城市治理模式创新的时候，越来越多的迹象表明，这些发自远古而又经久不衰的城市理念、制度和治理方式已经全面渗透到我国一些发达的城市地区，它的存续和发展决定着这些城市甚至整个人类发展的未来。本文通过分析我国发达
城市社会的特征，提出了“三元社会”结构及“三元治理”模式，并在此基础上提出了我国社会转型时期大城市政府管理创新的价值定位和目标模式。
[关键词]城市政府管理创新价值定位路径选择
一、经济全球化对中国城市政府管理的挑战
经济全球化的一个重要标志和结果，是权力和影响力正在向“超国家”和“非政府”机构流动，包括国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织、欧盟、东盟、地区性贸易协定等，一些国际NGO组织对一个国家内部如城市公共管理的影响力越来越大。“有一些力量试图把政治权力从民族国家向下转移到次国家的区域和集团中去。另外又有一些力量则试图把权力从国家向上转移到跨国性的机构和组织中去。”（阿尔温.托夫勒，1980）总之，在全球化背景下，主权国家之间政府间合作及其相互依赖性越来越大，政府不仅可以在国内行使其法定的行政权力，而且可以在一些国际事务中有更多的发言权和影响力。因此，基于国际社会共同面临的重大问题和适用国际惯例而实行的城市公共部门管理改革，是近年来许多国家行政改革的一个重要驱动力，进而使这些国家以内在驱动力为主的行政发展开始向内外双向驱动的方向转换。
在我国，随着市场经济的纵深发展，中央政府、地方政府以及社会自治组织之间的权力分散化倾向日益凸显，发达城市的分散化治理结构开始迅速发展。另一种力量是一些国际组织和跨国公司对发达城市的影响也越来越大，如世界贸易组织、国际货币基金组织和一些超级跨国企业落户在发达城市等。加拿大教授萨维曾对经济一体化和行政改革的关系做了这样的评价：“经济全球化要求牺牲某些主权以遵守国际规则，如一个国家的贸易政策越来越被国际协定所塑造。我们也感到所面临的巨大压力，即协调国家之间的法律和政策。”（唐纳德.萨维，1998）所以，在全球化的背景下，一个国家内部尤其是城市社会按照国际社会的规则和义务要求，对政府管理和其他领域的公共治理进行局部的甚至是全面的改革无疑是非常必要的。
从某种意义上来说，经济全球化趋势是不可逆转的，城市政府为了适应全球一体化及由此形成的新的竞争规律和态势，就必须不断改革和调整原有的政府体制和公共治理模式，以积极应对和快速回应来自国际和国内社会各种环境因素的挑战。同时，全球化时代发达的通讯系统，使许多过去非常陌生的事物不经意之间在一个国家广泛传播，尤其是在城市社会，似乎再也没有什么东西可以称为“海外的”了。在中国，境外商家的大规模介入使国内城市市场竞争愈演愈烈，市场监管和消费者权益保护使政府管理呈现出量增质高的趋势；汽车进入家庭使城市交通和环境质量成为困扰许多大城市政府的难题，经济全球化和WTO规则正在更加广大的范围内影响着城市居民的日常生活。同时，政府和其他非政府组织能够更加便利地
随时了解到其他国家的最新发展，为引进和借鉴别国的先进管理经验提供了现实条件和可能。而且，由于公众对本国和其他国家行政改革的努力有了越来越深入的了解，他们不希望自己的政府在改革的浪潮中无动于衷，政府也不希望给公众一个因循守旧，不事创新的形象。这些国际化的事实首先在城市治理中得到了体现，例如，最近国务院为全面推进改革的纵深发展，在上海、天津和深圳开始了综合配套改革试点，在行政体制、社会管理体制、公共服务体制、金融体制和自由港等方面进行综合改革实验。
二、市场经济的纵深发展是城市政府改革创新的基本动力
建立市场经济体制，从本质上讲是一个崭新的制度创新过程。从国内外市场经济发展实际出发，参照国际社会对市场经济标准的某些惯例，建立并逐步形成比较完善的社会主义市场经济体系，将成为中国今后几十年内必须面对的重大战略任务。美国、欧盟、加拿大等对判定市场经济国家有一些硬性规定（如美国的六个法定要求[19U.S.C—1677(18)]， 欧盟在1998年颁布[905.98号法令]等），其中首要的是“政府在市场经济发展中的作用”问题。例如：政府对自然资源、资本和人力资本资源的占有、分配与控制，政府对国民经济运行的控制和管理权限，政府对生产（谁来生产、生产什么、生产多少、为谁生产）的控制范围（涉及企业的产权制度、利润分配与破产机制），政府对国际和国内贸易的控制，政府对中介组织的利用和监管（如商会和行会）等；而涉及到资源是由政府配置还是由市场配置，资源的使用和定价是由市场决定还是由政府决定，政府是否尊重和保护经济主体在经营方面的自主权利，是否对企业有不公平的对待，如何培育非政府公共组织和民间非营利组织，如何打破地方主义的束缚建立全国统一市场等问题，都需要通过政府体制改革和管理创新才能完成。
中国市场经济的持续快速发展，虽然克服了许多障碍，并正以巨大的推力逐步整合被各级政府分割着的全国市场，那么，克服各级政府（特别是城市政府）的地方保护政策，为促成全国统一市场扫清障碍，将越来越成为当前中国行政管理现代化的紧迫任务。政府既是推动这一进程的组织者、领导者与筹划者，又是实施完成其管理创新任务的执行者。应当看到，当今中国经济管理体制正处于新旧转轨的磨合时期，政府管理创新的变量迅速增加的同时，管理过程的非稳定性、非确定性也大大增强，由此可能衍生的社会矛盾、问题、摩擦以及可能产生的管理真空，均亟待政府未雨绸缪，超前决断，以便把可能造成的损失降到最低限度。
对于城市政府而言，在计划经济体制下，行政职能带有“全能主义”特征。“全能主义”具体表现在行政主体庞杂，行政权力直接干涉到社会的每个角落，权力运行过程中以命令服从为主，带有很强烈的“人治”色彩，即行政权力对社会进行全方位的渗透。在政府与企业、政府与社会、政府与公民、政府与市场的关系上，有明显的行政权力直接干预和弱宏观强微观的管理格局。政府部门对这种微观、直接管理方式的偏爱和情有独钟，不
仅影响了作为法人实体和市场竞争主体的企业经营自主权的落实与经营机制的转换，而且还耗费了大量精力，使其难以认真履行其作为社会管理者应承担的宏观调控责任，不同程度地存在着政府“越位”、“错位”和“不到位”的现象。而市场经济的纵深发展，要求企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展的独立法人实体和市场竞争的主体自由参与市场竞争。企业在接触来自外部的市场信号、国家计划、宏观经济政策等信息之后，必须有自主行为的能力，以寻找企业成长的契机，创造新的市场环境条件。因此，根据社会主义市场经济发展的实际需要，重塑行政环境，创新政府管理，再造政府活力，将成为当前中国城市政府改革和城市发展的艰巨任务。
三、“虚拟政府”与“网络政府”将首先落户在城市
在信息化浪潮席卷全球的时候，互联网为全人类的沟通和交流提供了一个巨大的网络信息交换平台，它正以迅雷不及掩耳之势震撼着地球人类社会，迅速改变着人类组织、生产、流通、管理和生活方式，孕育着曾经是“天方夜谭”式的社会组织——虚拟组织。
“虚拟”一词在现代汉语中是指“不现实或不完全现实的”、虚构或虚设的事物，多用于语言、文学和艺术领域。互联网的出现，使虚拟组织的产生、运作和存续成为可能，进而为人类创造了虚拟网络空间及其沟通和交流新方式，为传统的人类社会组织及其运作和管理提供了一个全新的发展领域。
网络空间的开辟动摇着现代社会组织结构、管理模式和人们的行为方式。在虚拟空间中，由于人们的交往、生活和工作的内容和方式都将发生实质性的变化，进而，在促使人们的思想观念、价值取向等发生这样那样的变化的同时，社会组织及其运行方式也会随之变化，人们的社会角色、行为方式和道德责任都将与物理空间条件下的现实社会生活一样发生重大变化。正在迅速发展的网络基础设施和延伸到社会各领域的网络系统的实际结果也将人置身于一个全新的“虚拟社会”之中。“虚拟社会”和各种各样的“虚拟组织”的出现，尤其是“虚拟政府”或“电子政府”的建设，将对人类社会实践和生活方式产生前所未有的巨大影响，因为政府是社会组织中最为庞大的权威组织。“社会事务也是通过网络的形式展开的。这种网络把从没有参加过任何团体的人联结在一起。‘网络’是与一个特殊的个体相联系的各种社会关系的网状物。”（普洛格、J.D.贝茨，1988） 微电子、光电子技术和电子学的进步，卫星通讯、遥感和全球定位系统、宽频高速数字综合网络、信息压缩与高速传输、人工智能、多媒体技术和虚拟现实技术等信息科学技术的飞速进展，将给21世纪的生产过程、流通过程、消费和生活方式，以及经济、社会管理与国家安全带来难以估量的革命性变化。可以说，我们正处于一个以信息化为标志的现代化新纪元。这必将对近代以来曾经发挥重要作用的工业化官僚行政体制和管理模式带来巨大的冲击,甚至有可能引发传统公共权威的全面分化瓦解，
预示着一个虚拟政府时代的到来，一个伟大的变革时代已经开始，现代信息技术对政府和社会公共管理的渗透和影响将会越来越大，进而使现代电子信息技术成为制约一个国家和地区行政管理现代化发展的关键环节，信息观念和信息技术正在按照其固有的规律改变着我们置身于其中的这个世界，一场旨在改变现代政府、企业、学校甚至是家庭组织及其运行模式的“管理革命”已经开始席卷全球，以电子信息技术为依托的管理现代化尤其是政府管理现代化已经成为中国各级政府势在必行的政策措施，政府及社会公共管理将通过电子政府和公共服务电子化系统在行政管理现代化的各个层面引发深刻变革。其结果将会通过改变政府与社会组织的结构及管理模式来改变人们的整个社会生活方式。为此，我们必须适应时代发展的需要，积极主动地推动电子政府和公共服务电子化进程，建立适应新世纪需要的电子化、网络化政府，率先实现政府管理的现代化，以提高各级政府的管理水平和管理绩效，为开发中国的“电子边疆”做出积极贡献。
四、发达市场经济条件下中国城市政府管理创新的价值定位
服务型政府是近年来中国计划体制向市场体制转型时期行政发展的战略目标，它基于经济全球化、信息化的背景和社会主义市场经济条件下政府与市场、政府与社会的关系及其发展趋势而定位，是中国现代公民社会和社会主义市场经济条件下政府发展的基本价值取向和目标定位。 1. 服务型政府是一个权威的有效的强势政府。在中国，私营部门或私人领域是改革开放以来才逐步成长起来的，或者确切地说是由政府培育出来的，虽然近年来获得了巨大的发展，但其先天的缺陷是：它不是“生长”出来的，而是“制造”出来的，或者说，中国的“市场经济”不是原发性的，具有明显的“模拟”特征，至少在它开始发展的时期是这样的。根据这一情况判断，中国的市场经济完善过程将是非常漫长的，而在这一过程中保持一个强大而有效的政府将是充分必要的，同时，这也决定了中国行政改革和创新的任务将呈现出三大领域（政府管理、企业管理和社会管理）并驾齐驱的宏观态势，包括公共部门（即广义的公共部门，包括国营企事业单位）内部管理体制、运行机制和外部关系（政府与企业、政府与事业、政府与社会、政府与市场等）等，目的是创造良好的社会生态环境，为经济、政治、文化和社会协调发展扫清道路。
随着社会主义市场经济的不断完善，尤其是随着全国统一市场的形成和在国际社会“市场经济国家”地位的确立，行政改革和行政发展的主要目标将依照发达市场经济的要求，政府将逐步退出市场和竞争性公共领域，把有限的公共资源，集中投放在市场最不可能充分解决问题的领域，以及政府行为有可能产生最大效果的领域。即便如此，有效性问题依然是建设服务型政府的一个重要指标，而有效的政府首先是一个有限的政府，一个基于市场经济和社会发展需要的服务型“小政府”。马克思、恩格斯通过总结巴黎公社的经验，指出未来社会的政府只有“为数不多的重要职能”，这和马克思的劳动者自己管理自己的思想是一致的。从这个意义上说，马克
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