美国保险风险资本监管系统的改革与发展

美国保险风险资本监管系统的改革与发展

近年来，世界各国在保险偿付能力监管方面采取了很多改革措施。在2007～2008年国际金融危机中，尽管保险业所受影响相对较小，但行业自身出现的创新速度加快、业务结构日趋多元、保险产品日益复杂的新形势、新特点，引发了各界密切关注。如何构建严谨、全面、动态的风险评估体系，成为后危机时代金融保险监管改革的主旋律。美国有发达的保险机构、成熟的保险市场，保险监管制度具有深厚的历史，特别是风险资本监管系统具有典型意义。分析其发展历史、现状与改革举措，并参照对比欧盟保险监管新动向，对进一步完善我国保险监管制度有着积极的意义。

美国风险资本监管系统的建立与发展

美国实行“各州立法管理，联邦协调监督”的保险监管体制。在维护保险市场稳健运行方面，主要通过资本充足性监管来间接控制保险公司的最低偿付能力。20世纪90年代初，美国保险监督官协会（National Association of Insurance Commissioners，NAIC）借鉴了银行业监管中“风险资本要求”标准，开始推行风险资本监管系统（Risk-Based Capital System）。

RBC监管系统具备一个最显著的特点，即在充分考虑保守估计的资产与负债所面临的各种风险基础上，根据保险公司的业务规模和风险程度来设定资本要求，并以此要求保险公司的实际资本额度应与业务规模相匹配。具体做法是：首先将保险公司面临的风险分成几大类，对法定会计报表中的相关项目赋以对应的风险调整系数后加总，在经过风险相关性调整后，得出保险公司的最低风险资本要求；然后评估保险公司的实际可用资本，用实际资本除以最低风险资本要求，即得出RBC比率，借以考察公司的偿付能力水平。考虑到不同业务种类保险公司的承保风险及经营风险的差异，NAIC在经过广泛研究后，针对寿险、产险/意外险及健康险公司分别执行不同的RBC计算公式。由于RBC监管框架关注的焦点是特定类型保险公司常见的重大风险，每一类RBC公式都是通用公式（generic formula）。

近20年来，美国保险监管部门一直在对其监管系统进行修正调整，并取得了一些进展。例如，20世纪90年代末，以变额寿险为代表的创新型产品在寿险公司业务组合中的重要性不断提升。为准确评估不同产品组合对具体公司风险的影响，NAIC在寿险公司RBC监管体系中额外附加了风险资本计量的内部模型法（internal-models based approach），同时推进寿险公司准备金计算方式从规则基础向原则基础的转变；2006年，NAIC吸收了美国萨班斯法案

（Sarbanes-Oxley Act）的典范做法，对审计规则示范法（Model Audit Rule）进行了改革（2010年生效）；此外，NAIC还在公司治理、全面风险管理（ERM）

及其他风险管理领域采取了风险导向法，引入了新的风险评估机制（2010年生效）。

值得一提的是，在美国保险监管部门对保险公司财务报告的要求中，从1992年起就已植入了逆周期监管的成分，即要求寿险公司设立资产评估准备金（Asset Valuation Reserve，AVR），以吸收由于信用风险和市场价值变动导致的投资损益，从而平滑投资损益剧烈波动对资本及盈余的影响。

RBC监管系统与欧Ⅱ的主要区别

经过不断修正调整，美国的RBC监管系统已日趋成熟。目前，除美国外，澳大利亚、加拿大等国家和地区也采取了类似的监管体系，另一种有代表性的偿付能力监管体系是欧盟模式。2007年，欧盟提出实施保险偿付能力监管标准Ⅱ（简称“欧Ⅱ”），通过加强风险导向、激励内部控制和加强市场约束，形成数量要求标准、监管检查流程和监管报告、公开信息披露的三支柱体系。总体看来，以上两种监管体系存在三个显著差异：

第一，监管模式不同。相较而言，美国监管体系更偏重于规则基础的监管模式，而欧Ⅱ中原则基础的监管成分更多。例如，美国RBC监管系统的基础是通用公式，主要考虑同类保险公司面临的共性风险，即便引入内部模型，也只作为标准法的补充，以确保资本要求不会过低。就其适用范围而言，仅限于寿险和年金中的新型业务，且需要以确定情境分析作为基础。相反，欧Ⅱ系统对欧I的资本监管框架进行了彻底的改革，以经济资本作为评估基础，基于保险公司的个体风险承担情况评估偿付能力风险，充分考虑个体差异，鼓励使用内部模型，促使公司为自己量身定做风险管理体系。再如投资监管方面，虽然美国各州的投资监管措施各不相同，但一般都要求大多数资产投资于高质量的投资工具，而欧Ⅱ则偏向于执行“谨慎人”方法（prudent person approach）。

第二，测量标准体系不同。根据欧Ⅱ框架，若保险公司资本水平低于偿付能力资本要求（solvency capital requirement，SCR），就会进行监管干预。欧Ⅱ强调不同风险类型保险产品之间的内在关联，鼓励保险公司依据各自风险承担的具体情况设计保险产品、开展保险业务。公司可以根据标准公式、内部模型甚至内部模型和标准公式的某种组合来计算SCR，但是有一个标准是一贯的，即SCR是在险价值（VaR）的99.5%，或者说保险公司的一年破产概率必须低于0.5%。而美国RBC系统并不使用在险价值或极端在险价值来校准标准公式，在多种风险并存时，也只是简单假定其协方差为0或1。

第三，风险范围不同。欧Ⅱ在制度设计上重点强化对巨灾风险、投资风险、资产负债不匹配风险等新型风险的评估和防控，建立更为严谨、全面、动态的风险评估体系。相对于目前美国RBC系统，欧Ⅱ系统考虑的风险范围要更为宽

泛，例如，后者涵盖了巨灾风险和运营风险；而美国只是在考虑在产险RBC公式中明确考虑巨灾风险因素，也没有考虑抵押贷款和债券利差扩大的风险。 本质上讲，上述差异反映的是欧美在保险监管根本出发点上的区别。美国RBC系统关注的是偿付能力资本要求，其标准是基于监管部门的立场、为保护保单所有人而设定的，衡量的是行业共性风险；而欧Ⅱ更倾向于以经济观点衡量偿付能力，即根据保险公司个体风险来计算资本要求，反映的是特定保险公司的风险程度，在保护消费者权益的同时兼顾股东利益。

美国保险偿付能力监管体系的发展趋势

在本轮金融危机中，美国国际集团(AIG)、美国大都会人寿保险等公司受到了严重的影响。这也客观反映出，当前美国的保险监管制度已经不能很好地适应行业发展的新阶段和新环境。鉴于此，NAIC开始全面审视其监管体系，并于2008年推进美国偿付能力现代化工程（Solvency Modernization Initiative，SMI）。在对国际保险监管、银行监管以及国际会计准则最新进展进行研究的基础上，NAIC正在评估这些做法在美国实施的可能性，以更新现有的偿付能力监管框架。SMI的重点包括五大关键领域：资本金要求、法定会计与财务报告制度、公司治理与风险管理、再保险和保险集团监管，计划于2012年提出改革示范法或具体举措。从目前进展来看，美国保险监管改革主要有三大趋势：

第一，RBC仍然被视为美国偿付能力监管的必要元素，但需要进一步修正和完善。由于既有的RBC公式不能完整地反映新环境下保险业的风险状况，监管者正考虑对RBC计算公式进行调整，包括修改风险调整系数、重新考虑需要涵盖的风险范围、公式的校准等；如果风险调整系数不足以反映特定风险，还会继续引入更为先进的方法（例如内部模型法）作为补充。

第二，现行监管体系不会出现激进式变革。美国监管部门对基于经济资本的监管始终持保留态度，认为经济资本只是公司风险管理的工具，而RBC系统是为监管目的服务的。从实践角度看，美国的保险监管部门拥有丰富的数据信息，可以通过对公司风险进行客观的分析与评估，自行发现企业高风险的行为，这也是RBC监管系统能够在美国行之有效的重要前提。正如SMI工作组主席

Christina Urias所说，“美国……偿付能力监管系统是成功的。之所以考虑变革，是因为身处不同的经济环境和全球化的背景之下。我们的监管系统仍然是要让监管者和公众确信，保险公司有足够的财务实力来履行责任。这是我们推进偿付能力现代化的首要目标”。这清晰地表明了美国监管改革的取向，即对现行监管系统进行补充和修正，而不是颠覆。

第三，加强监管协调。主要体现在两个方面：一是国内监管协调。一直以来，美国实施的是各州独立进行监管、自愿参与跨州协调的保险监管制度，缺

乏联邦层面的监管协调，不利于系统性风险的防范与管理，这一弊端在此次金融危机中暴露无遗。根据《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，美国在财政部内设立全国保险办公室(Office of National Insurance),全面监测、收集保险业信息，为决策者提供必要的信息和资源，以帮助化解系统风险。二是国际监管协调。全国保险办公室还承担另一项重要使命，即代表美国参与保险业国际磋商，协调国际保险问题。目前，国际保险监督官协会（IAIS）已经开始建立跨境保险集团监管的共同框架，美国保险监管部门也希望在条件具备时推进偿付能力监管标准的国际化。尽管如此，美国仍将坚持把消费者保护作为首要监管目标，因此也会致力完善专为监管目的设置的RBC监管系统。

对我国保险监管制度的启示

《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》颁布以来，美国金融监管制度正面临全面而深刻的变革。作为美国保险监管的核心内容，RBC系统必然将有所调整和完善。但这种改革仍然是基于监管新形势的一种扬弃，RBC系统仍将发挥关键性作用。美国这种“保守”的改革思路为我们提供了有益的启示。 第一，保险监管改革必须立足于本国保险市场发展和监管的实际。在金融全球化和国际金融合作不断深化的背景下，监管标准出现全球趋同态势。但在推进本国监管制度改革时，如果盲目求新和刻意模仿，可能牺牲本国的监管目标。监管改革要把握“适度”的原则，结合本国行业实际和监管技术条件，建立和完善有效的监管体系。

第二，基于规则监管和基于原则监管并无既定优劣之分。恰当的监管可能是规则监管和原则监管的某种组合。在我国保险监管改革中，应始终坚持以监管实际效果为衡量标准，也即“实践是检验真理的唯一客观标准”。

第三，保险监管必须更加注重防范化解系统性风险。实现科学有效监管，监管部门需要具备识别系统风险和及早采取正确行动的能力。增强这两种能力，资本监管是必要的，但并不是唯一手段。建立完善的系统风险监测机制、加强现场检查和财务数据分析，以及与监管对象的有效沟通同样重要。■