DOI:10.15884/j.cnki.issn.1007-0672.2008.04.006
Ｎｏｒｔｈｗｅｓｔｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ
２００８年第４期第２９卷
甘肃省农村最低生活保障的实证分析
王振军，牛叔文
（兰州大学资源环境学院，兰州７３００００）
摘要：按照农民年人均纯收入的高低，我们将甘肃各市（州）相对地划分为较发达、欠发达和贫困地区。然后依据
农村住户调查的详细资料和三类经济区农民年人均纯收入的分布分析计算出三类经济区农民最低生活保障的标范围小的问题，提出了调整、完善准、人数及金额，结果符合甘肃实际。鉴于甘肃现行的农村最低生活保障标准低、农村最低生活保障制度的思路和减缓贫困、改善民生的政策措施。关键词：甘肃省；农村最低生活保障；实证分析中图分类号：Ｃ９１３．７
文献标志码：Ａ
文章编号：１００７－０６７２（２００８）０４－００５９－０４
收稿日期：２００８－０３－１０
作者简介：王振军（１９７５—），男，甘肃会宁人，讲师，兰州大学博士研究生，研究方向：生态经济与区域可持续发展。
近年来，随着我国社会经济发展水平不断提高，对农村社会保障制度的关注逐渐开始进入国家政策的视野。政府除了继续实施扶贫开发的政策以外，也加大了对农村社会保障制度的制度建设和资金投入。其中，建立农村最低生活保障制度受到了中央政府的高度重视。《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》表１
地区兰州市天水市白银市嘉峪关酒泉市张掖市金昌市武威市庆阳市平凉市定西市陇南市临夏州甘南州（２００７）和温家宝总理在十届全国人大五次会议上作的《政府工作报告》都指出，今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。２００７年７月甘肃省政府在原有农村社会救助和保障的基础上制定了《甘肃省农村最低生活保障制度试行办法（２００７）》（见表１）。
实施农村最低生活保障的首要问题在于确定农村最低生活保障线和保障人口。但我国对农村最低生活保障线和保障人口的分析研究还比较少，在实施过程中所采用的分析方法也较为粗略，尚未形成全面、深入、有效的分析体系［１］。为此，采用定量分析的方法研究农村最低生活保障线和保障人口，为甘肃及我国确定农村低保标准和人口提供科学可行的方法，具有重大的理论和现实意义。
一、研究思路
确定贫困线和最低生活保障线通常的标准是指维持生存所必需消费的商品和劳务的最低费用［２］。国外比较成熟的贫困线确认方法主要有恩格尔系数法、市场菜篮法、国际贫困标准法和生活形态法（唐钧，１９９７）。然而以上述四种方法都存在着不足之处，这是因为：①市场菜篮法的问题在于怎么样和由谁来确定菜篮的内容。传统的完全由专家来决定的方法是不可取的，必须选择一种有群众和专家共同作出决定的民主方法；②从方法上来说，恩格尔系数法和国际贫困标准是可以用的，但我们必须有个起始
·５９·
甘肃省农村最低生活保障制度试行标准
农村五保（全额补助）农村低保（差额补助）市、县标准（元）人数（人）资金来源县（元）省（元）市、出资比例（％）省标准（元）人数（人）１５３８１４５２１０００３５００１５００１５８０１８８４１２６２９００１３６０１２５０１２００１２００１０００３６１９１６１０２９２１５５４２４６０４７６６８３８９６６０１０３７４９９８７１１６７１１５５１６１４８００３７３６５０５０５０５０５０５０５０５０５０５０５０５０５０５０５０５０５０５０５０５０５０５０５０５０５０５０５０５０６８５６８５６８５６８５６８５６８５６８５６８５６８５６８５６８５６８５６８５６８５２．９２１１．２９１１．７８０１．０５３．３８０７．３１１７．９３１４．６９８．５２２５．０４１４．３６１０．８１１８０１８０１８０１８０１８０１８０１８０１８０１８０１８０１８０１８０１８０１８０－－－－－－－－－－－－－－资料来源：甘肃省民政厅低保处注：“为各市州所补的差额（６８５元－１８０元－年人均纯收入）－”Ｖｏｌ．２９Ｎｏ．４（１２２）２００８
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消费的各种食品混合单价［６］，就可以基本得出适量的饮食费用。
其次，根据住户调查的详细资料确定其他必需品和非必需品。在调查中我们发现，高收入户与低收入户之间消费水平总是存在着一定差距，而且这种差距具有如下规律：高收入户与低收入户的非必需品的消费差距总是大于总的消费性支出的差距，必需品的消费差距总是小于总的消费性支出的差距。根据农民最高和最低收入户的消费资料计算出高收入户和低收入户总的消费差距，然后再逐项计算各个细项的消费差距。把细项中消费差距大于总的消费差距的商品和劳务确定为非必需品，其余的商品和劳务则为必需品。试算结果表明这种方法比较理想。表３
粮食肉类薯类乳类干豆类的调查，取得可靠的数据；③生活形态法从理论上说过于抽象，从方法以上说也太复杂，不易为非专业人员所了解［３］。为此，本文遵循科学性、可行性、准确性、可比性原则。通过对甘肃省相关职能部门、市场的走访和全省１０２３个农村住户的抽样调查，并结合农民年人均纯收入将甘肃各市（州）相对地划分为经济较发达、欠发达和贫困地区。然后依据农村住户调查的详细资料和三类经济区农民年人均纯收入的分布分析计算出三类经济区农民最低生活保障的标准、人数及金额。这将最大限度的避免对贫困人口的排斥，在技术上实现农村最低生活保障制度的“应保尽保”。
二、分析过程和结果
（一）甘肃省各市（州）经济发展水平的划分由于历史、现实和自然条件等诸方面的原因，甘肃各市（州）之间存在着发展水平的巨大差异。如
营养学会推荐食品定量表千克／（月、人）
标准食品类别蛋类蔬菜鱼虾水果油脂类标准食品类别２００６年，嘉峪关市农民年人均纯收入高达５３１５元，而陇南市只有１４６４元，两者相差近４倍。因此，研
究甘肃的社会经济问题，必须把甘肃分成若干不同的区域。为此，本文在借鉴国内区域划分经验的基础上，结合甘肃省情，以反映农村经济发展水平的农民年人均纯收入为主，并适当考虑空间相互毗邻，自然条件、资源禀赋结构相近，接近和保持行政区划的完整等原则将甘肃省各市（州）划分为经济较发达、欠发达和贫困地区［４］（见表２）。
表２
年人均纯收入１４．２０１．５０３．０２．０１．００．５１２．００．５０．８０．２５资料来源：食品营养学．上海交通大学出版社，２００６．
表４三类经济区必需品的年人均消费额
生活必需品粮食类肉类蛋类果蔬类薯类油脂类衣着材料较发达地区欠发达地区元／年
贫困地区甘肃省三类经济区的组成
３６００元以上较发达地区食品类３６００－２４００元欠发达地区兰州市武威市白银市（除会宁县）２４００元以下贫困地区定西市陇南市天水市庆阳市平凉市临夏州甘南州会宁县衣着类用品及服务类地区嘉峪关张掖市金昌市酒泉市服装鞋袜帽及其它室内及床上用品日用品医药类交通类教育类资料来源：甘肃省统计局．甘肃年鉴（２００７）．中国统计出版社，２００７．根据以上划分，河西走廊的中西部地区人口密度小，人均水土资源较多，农民收入高，为较发达地区；河西走廊东部的武威市，黄河沿岸的兰州市、白银市（除会宁县）农民收入居中，为欠发达地区；东南部的其它８市（州）（包括会宁县）人口与资源的关系紧张，农业综合生产能力不高，农民收入低，为贫困地区。
（二）三类经济区最低生活费用的分析
我们把维持生存的基本需求分为基本食品需求和其他必需品需求。
首先，我们根据中国营养学会推荐的食品消费量（见表３）［５］，结合甘肃农民的饮食特性运用替代品加以调整，再乘以４０％最低收入户组居民家庭实际·６０·
水、电及燃料类食品调味品类合计３５６．７２２９．８４１．５７２．６３２．３３９．８４５．８４８．３１０．９１４．７１７．１１８．６８．４１１１．５６８．４２５．２１１４１．８３１８．６１９３．４３１．２４９．７３８．４３１．６４２．６１６．４８．２１０．１１１．７１２．３４．１８７．１５４．６１７．２９２７．９２８８．２１７２．４２１．１２８．４７２．３２８．３３８．６１０．４５．８５．２８．３９．５３．２６４．１４６．６１１．５８１３．９最后，在区分出其他必需品和非必需品以后，我们确定其他必需品的消费额，在对各个经济区农民分组消费水平比较分析的基础上，确定温饱消费水平组，以该组的消费水平为依据确定其他必需品消费额［６］。具体操作方法是：首先确定温饱消费水平组；其次按照差距法，计算出其他必需品和非必需
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品，最后把所有必需品消费额累加即为贫困线。三类经济区必需品的年人均消费额见表４。
（三）三类经济区农民贫困线和贫困人数依据表４得到三类经济区的农村贫困线，然后根据每个经济区各市（州）农民年人均纯收入分布加权计算得到各个经济区的农民年人均纯收入分布（见表５），把每个经济区低于贫困线的农民确定为贫困人口（见表６）。其加权计算公式［７］如下：
和金额见表７。
三、结论及政策启示
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以上。三类经济区农民需要保障的类别、标准、人数
依据前面的分析结果，结合《甘肃省农民最低生活保障制度试行办法》（２００７），我们可以得出如下结论，并提出相应的政策启示。
（一）最低生活保障标准过低，提高保障标准应成为政策目标
甘肃纳入最低生活保障制度的农民为年人均纯收入低于６８５元的特困家庭。而依据上述分析结果，甘肃经济较发达、欠发达和贫困地区农民维持最低生活的年平均费用分别为约１１４２元，９２８元，８１４元。这样不仅有超过五分之三的贫困家庭被排斥在最低生活保障之外，无法做到“应保尽保”，即使受到保障的特困家庭也因为补助太低而难以维持基本生活。因此，在确定农村最低生活保障标准时，应依据甘肃各地农民维持最低生活的基本费用而提高相应的保障标准，使这些贫困农民的生活水平保持在当地贫困线标准之上，让他们合法的生存权益得到有效保障。
配套资（二）配套资金难以落实，应逐步取消“金”政策
县甘肃最低生活保障的资金实行省、市（州）、
Ｈｊｔ＝ΣＰＳＳｊＳ／Ｍｔ
其中：Ｈｊｔ表示某经济区某一收入阶层人口占该经济区总人口的比例；ｊ表示不同的收入阶层；ｔ表示不同经济区；Ｐｓ表示某一该市（州）的人口数；ｓ表示市（州）；Ｓｊｓ表示某市（州）某一收入阶层人口占该市（州）总人口的比例；Ｍｔ表示某经济区的人口总数。
表５三类经济区贫困农民收入分组
较发达地区收入分户所占比例（％）欠发达地区收入分户所占比例（％）贫困地区收入分户所占比例（％）０－２００２００－４００４００－６００６００－８００８００－１２０００．２７０．７９１．２８１．４２４．０７０－２００２００－４００４００－６００６００－８００８００－１００００．７３１．３６２．２３４．０５７．８１０－２００２００－４００４００－６００６００－８００８００－１０００１．０５１．７３２．７４８．８３２１．２９资料来源：甘肃省统计局农村社会经济调查队。
表６三类经济区农村贫困线和贫困人数
较发达地区中等地区欠发达地区贫困线（元／人．年）贫困人数（万）１１４２１５．１７９２８４７．３２８１４３０２．７６人数（四）三类经济区农民最低生活保障类别、和金额
依据以上三类经济区的贫困线。在每个经济区内部，将农村低保对象进行分类，第一类以老、弱、病、残等丧失劳动能力的人和贫困家庭的儿童以及赡养人无赡养能力且单独居住的人等五保为对象，对于这类低保对象，以他们全额的基本生活费用作为最家庭缺少劳动低生活保障线；第二类以年老体弱、
力、劳动力残疾、长期患病、无力保证子女享受义务教育或生存条件恶劣等原因而无法达到当地最低生活保障标准的家庭为对象，对于这类低保对象，应该给予差额补贴，使他们的生活水平达到贫困线标准表７农村三类经济区需要保障类别、标准、人数和金额较发达地区欠发达地区贫困地区标准（元）人数（万）金额（亿）标准（元）人数（万）金额（亿）标准（元）人数（万）金额（亿）社会保第一类１１４２障标准第二类１１４２（区）三级财政负担，省财政年人均支付１８０元，其余的由市（州）、县（区）财政支付，且市（州）财政只是象征性的补助一点，其余的都由县（区）财政负担。而在甘肃省的１４个市（州）中，有一半的县（４３个）是国家级贫困县。２００６年，这些县财政收入仅１９．１３亿元，财政支出为１７２．４亿元，财政支出是财政收入的９倍，县年均财政收入仅为０．４４亿元，远不足以支付行政事业性支出，是些典型的不够吃饭财政贫困县［４］。其
中会宁、通渭、礼县的一些县行政事业单位职工甚至不能按时领取月工资。像这样的贫困县是拿不出钱来解决“配套资金”的，因此，应该扩大省级财政的支付比例，并逐步的取消“配套资金”政策。
（三）低保资金缺口巨大，中央和省级财政保障制度是现实的制度安排
根据以上三类经济区农民贫困线的分析可知，甘肃较发达、欠发达和贫困经济区的农村贫困人口分别为１５．１７万、４７．３２万、３０２．７６万，按照三类经济区维持农民最低生活费用的标准进行保障，２００６年甘肃农村低保的资金总额应为８．３９亿元，而实际用于支付低保的资金仅为３．９７亿元，不足应保资金的
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０．８２１４．３５０．１００．３６９２８９２８２．２５４５．０７０．２１１．１３８１４８１４８．２２２９４．５４０．６７５．９２Ｖｏｌ．２９Ｎｏ．４（１２２）２００８
甘肃省农村最低生活保障的实证分析
