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多源流理论框架下《职业教育法修订草案（征求意见稿）》制定过程分析
作者：张殿尉 刘佳杰
来源：《职业技术教育》2020年第06期
摘 要 通过历时梳理和共时分析，以多源流理论为分析框架，大致展现了《职业教育法修订草案（征求意见稿）》的制定过程。问题流由职教界出现的危机事件和现行职教法中获得的消极反馈汇聚而成;政策流由对“原汤”的不同理解和层层介入构成;政治流由依法治教的政治主张、国家教育改革和发展（规划）纲要的要求和国民情绪与执政党理念组成。三大源流不断互动、耦合，最终通过政治流中三个有效因素配置的钥匙开启了“政策之窗”，使《职教法修订草案》最终进入公众视野，开启了职教法修订的新局面。
关键词 问题流;政策流;政治流;政策之窗;职业教育法;职业教育法修订草案 中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）06-0033-06
现行《中华人民共和国职业教育法》（下称旧法）由第八届全国人民代表大会常务委员会于1996年5月15日通过。时隔23年，《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》（下称修订草案）由教育部于2019年12月5日在官方网站发布，面向社会公开征求意见，为期一个月。修订草案的发布不仅是贯彻全国教育大会精神，落实党中央国务院关于职业教育改革发展的重大决策，也是奋战在全国职业教育一线11647所职业院校、1751570名教职员工和26889639名在校生[1]的殷切期盼与众心所向。23年，纵观整个职教法修订过程，笔者认为有必要对该草案出台如此之慢进行分析和反思，探讨职教法的修订何以进入决策者的视野并上升到政府政策议程，进一步得到督促和实施，哪些因素发挥了触发和推动作用？本文尝试运用多源流理论框架来梳理、分析和解释“政策之窗”被打开的内在逻辑与机理，以便于对新职教法的产出与实践价值赋予更高期待。 一、理论基础
多源流框架（The Multiple-Streams Framework）由约翰·金登根据科恩、马奇和奥尔森等人的有关组织行为的“垃圾桶模式”而提出。其将政策过程看作是由问题流、政策流和政治流三股源流构成。问题流由关于各种问题的数据以及各种问题定义的支持者组成，当各种问题开始引起政府内部及其周围人们的关注时就有可能进入决策议程;政策流由关于政策问题的解决方案的支持者构成，其工作重心就是要产生政策建议的政策共同体，多种政策主张在相互碰撞和被抉择的过程中逐渐形成政策建议目录;政治流由选举和民选官员组成，集中体现为执政党和政府执政理念的变化，这一因素最终促使政策问题上升为议程的政治事件和活动[2]。
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这三种源流平时彼此独立运行，但在一个关键的时间点上，当三大源流汇合到一起时，问题就会被提上议事日程，从而打开“政策之窗”。金登将“政策之窗”定义为“政策家们推广其政策建议或吸引别人重视特殊政策问题的机会”，最可能促使“政策之窗”开启的是紧迫事件或政治流中的重大事件。多源流分析以对政策议程如何被确立并得以研究实施阶段的分析见长，注重揭示偶然的社会事件或政治事件开启“政策之窗”的可能性，为我们提供了一种研究政策过程的视角。
二、修订草案的多源流分析 （一）问题源流之分析
根据金登的观点，政策制定者对一些问题予以强烈关注，而对其他问题视而不见的原因主要取决于官员了解实际情况的方法及其怎样被定义为问题的。他归纳了了解实际情况的三种方法：一种情况存在与否可以用一系列的指标来反映;一些重大事件或危机事件经常导致对某个问题的关注;从现实项目中所获得的反馈，也可以推动对问题的关注，并且问题中必须包含可感知的因素[3]。
23年间，我国职业教育取得了巨大发展，已经形成了世界上规模最大的职教体系，实现了职业教育由学历层次向教育类型的转变，现代职业教育路径渐进完善，办学模式聚焦于产教融合，由适龄教育拓展为面向人人等[4]。然而，依照金登的观点推断，推动职教法修订的原因是一些危机事件和对现实项目中所获得的消极反馈。其中最直接、最重要的就是现行《职业教育法》已经不能适应职业教育改革发展的新形势、新任务、新要求，不能为职业教育的改革与发展提供法制保障，不能促使新时代职业教育完成由追求规模扩张向注重提高质量的转变;由参照普通教育办学模式向企业、社會参与，专业特色鲜明的类型教育转变;由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变。一些深层次问题仍然难以有效解决，中国特色职业教育制度并不完善，现代职教体系与国家治理体系、现代经济体系并不协调，产生的国际影响力并不显著。主要问题有：企业参与办学动力不足;职业技能实训基地建设有待加强;制度标准不够健全或落实不到位，有利于技术技能人才成长的配套政策尚待完善;办学和人才培养质量水平参差不齐[5];学校办学自主权缺失;资历框架建设缓慢，学历证书与职业技能等级证书不能有效互通衔接;学习成果的认定、积累、转换运行并不顺畅等[6]。
以职业院校最关注的“校企合作”为例，搜索新华社、光明日报、中国教育报等媒体的报道，发现有《800万职校学生变工人，谁之痛？》[7]《职校生何时结束“放羊式”实习？》[8]《“包身工”式的实习污染职教声誉》[9]《第一追问：学生实习为何被当作“廉价劳动力”？》[10]《谁为职校生实习撑起安全保护伞》[11]《职业院校实习事故死亡率高于煤矿事故》[12]《校企合作，看上去很美？》[13]等之类的报道，表明职业院校一厢情愿却颇为头疼的校企深度合作问题一直没有得到真正解决。正是这样层出不穷的危机事件以及对项目实施过程中的不断失望，加速了《职业教育法》修订的进程。
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（二）政策源流之分析
金登认为，政策共同体是由官僚、学者和思想库中的研究人员构成的网络。在“政策原汤”周围漂浮着多种由政策共同体的专家们提出的意见主张。这些意见主张需要通过多种方式的试验和检验，其中包括听证会、论文和会谈等。经过检验，一些主张保持原封不动，一些被合并为新的提案，一些则被取消。尽管意见主张有很多，但是仅有少数意见主张能够引起高度重视。而其中的选择标准包括技术可行性和价值观念的可接受性。难以操作的建议生存下来的可能性很小，而与决策者价值观念不一致的建议很少被考虑采用[14]。
回眸《职业教育法》修订历程，发现其修订的进程比预想要慢得多。为什么慢？重要原因之一是对“原汤”的不同理解：对修法进程的态度不一;对法律称谓有多种意见;对职教培养目标有不同提法;对职业教育实施机构的不同认识;对管理体制分歧甚大;对行业指导和企业参与的规定性要重实勿虚;对政府职责的建议最多[15]。第一次正式将此事纳入政府立法规划是在2008年10月29日，十一届全国人大常委会将修订《职业教育法》作为教育法律之唯一的立法规划，列入应在本届任期五年内完成的第一类项目中。但时至今日，11年间这部关乎职业教育发展的根本大法的修订一再推迟。在《〈中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）〉的起草说明》中，教育部对《征求意见稿》的形成过程进行了描述：2018年，十三届全国人大常委会将《职业教育法》修订列入立法规划，教育部在此前工作基础上，加快修法工作。先后配合全国人大教科文卫委员会开展调研，围绕法律修订涉及的重要问题开展专题调研;委托多所高校开展专项立法研究。修订草案初稿形成后，又召开多场研讨会，对初稿进行了反复论证，并征求了国务院各部门、各省级教育部门、各职业教育教指委以及职教学会、职教所等研究机构的意见。此后，又听取了中华职教社的意见，形成了《征求意见稿》。 （三）政治源流之分析
政治流主要是指政治对于政策议程具有促进或抵制作用。针对职教法修订草案，具体有三。
1.依法治教的政治主张
2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系。要求完善立法体制;深入推进科学立法、民主立法;加强重点领域立法。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。
教育领域是全面依法治国系统工程的重要组成部分。为全面推进依法治教，促进教育治理体系和治理能力现代化，完成到2020年基本实现教育现代化的目标，2016年1月7日，教育部印发了《〈依法治教实施纲要（2016-2020年）〉的通知》（教政法[2016]1号），在第二大方面“构建完善的教育法律及制度体系”中表示坚持教育立法和改革决策相衔接，做到重大改革
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