对比国内外高校组织结构并提出------国内高校改革方案

对比国内外高校组织结构并提出

国内高校改革方案

一、国外高校组织结构

1）欧洲模式 欧洲模式是欧洲大陆国家的高等教育管理模式， 其基本结构是教授与国家官僚机构的结 合。在欧洲大陆国家中， 行会一直盛行于基层结构当中并占据了主导地位。 主持讲座的教授 是教学领域和科研领域的主宰， 他们对本学科领域中的助理人员和学生进行个人控制。 而教 授组成的团体在大学中进行的集体统治则主要垄断了课程、 教师任用和研究方向等方面的决 策权。 国家官僚机构掌握着上层的控制权， 并主要把权力集中在中央政府一级， 几乎所有的 大学和学院都处在一个或数个中央部门的管理之下。

有低于中央政府的州政府的教育管理部门。

国家型与联邦型作为欧洲模式的两个典型表现为两个集团的利益，即高级教授与国家、 州教育部的官员。 欧洲大陆模式使得教授和一些部门官员的观点得以通行。 无论是上层结构 还是下层结构， 权力的争夺都在这两个集团当中展开。 教授控制着下层， 但中央级的官员也 可利用机关固有的官方力量来决定讲座主持人的人选。 而在官员主导的上层结构中， 高级教 授作为最有力的构成成份，在中央决策中也拥有重要的咨询权。

在欧洲大陆模式当中， 中层的行政管理非常薄弱， 教授们通过遥远的教育部来获得服务， 而无需专职的管理。 这种模式下， 各院校之间的特色和竞争也被削弱， 各单位之间缺少人才 竞争和发展特色的刺激。 欧洲大陆模式中， 基层有强力行会权力， 顶端又有有力的部级官僚 机构的权力， 中间层的院校管理的权力则比较薄弱， 各大学之间差别较小， 公立大学占据着 优势。 因此，欧洲大陆模式面临的改革就是加强中层管理的权力， 同时削弱讲座教授和中央 部门官员的权力。另外，形成并扩大院校类型的差异，满足现代高等教育的要求。 2）英国模式

相对于欧洲大陆模式， 英国模式是把教授行会与院校董事会及行政管理人员的适度影响 结合起来的模式。各学院和大学都是获得特许的自治团体，负责本校的管理。在此背景下， 行会权力很大， 在许多学院中， 教授行会权力兴旺发达。 由于英国早期没有像欧洲大陆国家 一样发展将院校置于某一政府部门管辖的模式， 也没有将教师包括进国家公务人员的体系中。 因此，英国院校既没有全国性的、也没有地方性的正规组织体制，院校有着高度的自治权。 院校的高度自治鼓励了院校间的竞争和各院校特色的形成， 但是牛津和剑桥两所大学的地位 和影响， 导致了其他院校对这两校风格的模仿， 又阻碍了特色的发展。 只是区别于欧洲大陆 模式的是，这种趋同来自于自愿模仿，而非官方的命令。

在英国模式之中， 低层布置了有力的行会权力， 在中层也有一定的力量。 在院校一级中， 行政部门的领导、 校外人士的参与和教授的集体统治也得到了一定机会。 政府部门和国家机 关在传统上没有多少权力， 全国性的协调作用由学术寡头集团提供。 各院校间也没有明显的 差别。师范类、 技术类学院则在英国历史上与大学分立， 他们比大学受更多地方和国家两级 政府的影响。

英国模式中的权力之争主要集中在基层结构，大学本身当中。这种竞争被控制在一个 精心编织的各教授团体的协议网当中， 在协议网中， 各教授团体在各自的领域当中居于主导 地位。 这种竞争在同时也被控制在教授团体与大学管理人员、 董事会之间的协议中。 相比较 欧洲大陆模式，政府部门处于从属地位是英国模式的核心特点。

英国模式的改革方向是强化国家协调的作用。 在英国近年的改革努力当中， 英国教育和 科学部具备了更多的欧洲大陆国家教育部的特征， 英国高等教育领域之中的权力之争也逐步 转变为欧洲式的教授与国家机器的斗争。

因此， 欧洲模式的典型是一个国家型的

在各州都

变体。在其中， 德国作为联邦制国家，其高等教育管理模式则成为联邦型的变体，

3）美国模式 美国模式也是教授行会与院校董事会及行政管理当局相结合， 但与英国模式相比， 教授 的统治力量比较薄弱， 而董事会的影响和院校行政官员的权力则比较大。 美国的独立高等院 校都是获得特许状的法人， 由董事会为各自的院校负全面责任。 作为执行机构的系在院校当 中取代讲座成为了基石， 既抑制了个人权力， 又在大学结构中把校内的学者团体与校外的联 系融合在一起。这样，在大学内部，美国的院校权力就比欧洲和英国具备更多官僚的性质。

在美国的权力模式下， 地方官僚化成为了特色。 美国没有全国性的机构发挥作用， 管理 公共教育的责任由各州的教育厅承担，但它们对拥有特许自治权的院校也通常没有影响力。 于是，美国的私立院校各走各的办学道路， 公立部分则实际上划分 48或 50个部分，谁也无 法完全控制美国的高等教育。 很不正规的全国体制促进了院校间的特色和竞争的形成。 由于 没有像牛津、 剑桥那样在英国拥有巨大影响力的院校． 自愿的分化与自愿趋同的趋向同样明 显。

美国模式下， 由院校行政官员和董事会形成权力很大的中间层次。 基层组织采取行会与 官僚相结合的形式， 权力不大。 在政府的一级上， 权力很小甚至根本不存在权力。 在美国的 主要院校类型当中都有着五花八门的院校。 因此美国的高等教育改革的主要方面就是使其在 所有先进国家中最混乱的高等教育系统变得更有行政秩序。 美国的改革一直稳定地朝着加强 院校领导的方向发展，大力加强上层结构。

国外高校的组织结构总结分析 各国权力体制的组成和改革方向都有其自身的特点， 既继承本国传统的管理文化和管理 体系，又受本国国家体制构成的影响。 欧洲模式是上层国家行政权力和下层学术权力的力量 强大， 中层行政管理力量较弱； 英国则主要由基层学术权力控制高等教育管理， 中央上层结 构较弱； 美国则是中间层级的行政管理权力强大， 中央行政协调能力薄弱； 日本则是要在多

样化的基础上加强全国高等教育管理的行政秩序。

四种模式各有利弊， 改革的方向也是根据

自身的不足在不断进行着调整。可见，行政权力和学术权力并未存在一个完美的结合模式， 根据自身状况选择最优化的组合方式， 并在实践当中针对不足进行不断地改良才是实现两者 共处的最佳方式。

二、我国高校组织结构 中国高校当前的管理方式以偏重行政权力为主，以科层组织形式构

建的组织结构构成了 学校内部组织的主要形式。 在中国高校的组织结构当中， 行政权力为主导的科层组织占据了 高校管理当中的统治地位， 并且挤占了学术事务中学术权力所应负责的空间， 违背了公共组 织理论当中的分权治事原则， 同时因为从计划经济体制当中延续至今的管理当中的官僚弊病 与当前体制相伴而行， 这种使得高校中二元权力失衡的组织结构和权力分配方式影响着大学 管理的有效进行。

两套并行的行政权力系统 在我国高校的行政组织当中， 由于还存在党组织对高等教育直接领导的特殊情况， 存在 着两套自上而下的权力系统，如图 3．1、图 3．2 所示：

书记

副书记

副书记 院（系）党 总书记

部长

副部长

院（系）党副 总书记

干事

辅导员

图3. 2

两套领导组织层级下形成的两套组织结构，构成了我国高校的科层式管理组织结构， 在原本就

是在模仿行政机构、 围绕行政权力所建立起来的高校内部组织结构的基础上增添了 更多的层级和人员，使得我国高校的管理系统更显臃肿和低效，

这种管理方式在面对高校的特性时就产生了问题。 有更多的不确定性和灵活性。

并使管理当中的权力向行政

由于高校的学术成果以及同学术研究

权力严重倾斜，在高校当中产生了 “官本位”这种本应与象牙塔无缘的社会现象。

相关的一系列学术活动，并不是能像一般的制造工厂一样定期定量的从流水线上生产出产品， 而是具

比如某位高校中的某位科学家在其一生的学术生涯当中

不

从事了难以计数的研究，却只发表了一篇学术论文。尽管这篇学术论文的质量极其优异， 极有可能在中国高校的这套学术产品流水线上被过早的淘汰。 种模式化的管理方式所带来的恶果。

美国大学人员结构（2005年）与我国高校人员结构（2006年）对比表

美国 所占比例 比例合 计 对应我国高 校我国 (2005) 201571 行政/管理 人员 38.3 教师、 专业人员、 学生助理 秘书/文书 技术人员/ 专业助理 技工 工人/维修 工人 仅在专业领域当中具有重要意义， 甚至可能获得诺贝尔奖， 但是由于其产出的效率过低， 就

这不能说是一种无奈。 基于这

种现实，国内近些年频繁出现的学术造假事件和大量发表确鲜有高水平引用的学术论文不能 不说是这

人员类别 所占比例 （%） 16.2 62.3 （%） 5.9 5.9 人员分类 行政/管理 人员 66. 8 教学/研究 人员 (2006) 306407 662845 317146 446960 196211 61678 228383 19.3 9.2 13.0 5.7 8.5 工勤人员 196247 10.3 18.7 辅助职员 209487 11.2 1.8 6.7 合计 100 100 三、改革措施

1、减少行政层级，改变科层管理的行政方式 在当前的校院系三级的高校组织结构当中，存在着过多的行政层级。这些过多过细 的行政层级划分， 使得高校内的行政权力在行使时自然而然的带上科层性的色彩。 在改 变管理方式的过程当中需要减少行政权力在高校中的层级可规范行政权力的行使范围， 确保行政权力在高校日常学术事务当中宏观掌控而不越权，不干扰学术权力的运行。在 “责任制”的管理方式下，原本众多的行政层次可以缩减至校院系三层，并根据校院系 三层不同的需要各自拥有对应限度的权限和规模。 从而缩减原先大量的用于执行行政命 令的基层层次，使大量“双肩挑”的学者回到本属的学术研究岗位而不必再分心于繁杂 的行政事务。 学术权力在基层的学术事务当中回归主导地位，以服务行政的理念指引行 政部门的日常管理。

2、强化法制、法规的建设，明确行政部门的权限 重建高校权力体系的关键在于明确行政权力的行使权限， 下放行政权力，充分给予 学术权力的行使空间。 权力必须要由权力来限制， 但高校中处于行政权力对面的学术权 力却无疑处于弱者的地位，缺乏限制行政权力扩张的能力。如果没有其他权力的限制， 行政权力就会不断蚕食侵犯本属于学术权力的领域，再次形成行政权力泛化的局面。在 中国高校的历史上， 北大的蔡元培时期与抗战时的西南联大一直是被人们反复提起的典 范，但无论是北洋政府时期的北大， 还是抗日战争时期的西南联大，由于社会的极不稳定，政府对高校都缺少过多的关注， 这也使得自上而下的行政权力失去了依附，从而使学术权力获得了更多自由的空间。而 在当今的和平时期， 政府机构正常运转，高校作为重要的国家资源不可能无视国家政府 部门的管理。因此，要限制强势的行政权力就必须通过法制的力量。通过法制、法规的 建设来明确高等教育管理部门的权限， 明确高校内部行政权力的行使范围， 让在高校的 权力运行中处于行政权力对立面的学术权力在权力受到行政权力的侵占时能够诉诸来 法律维护自己的权力、拥有与行政权力相互制约的能力。

3、加强思想引导，抛弃“官本位” 在高校中抛弃“官本位”的思想就是要给行政人员树立起服务行政的理念，为学术 人员树立追求学术成就的职业目标。 行政部门的管理工作要为学术权力的行使提供最大 的便捷，合理协调学术权力的运行，而绝不逾矩去对学术事务的细节指手画脚。对于学 术人员而言，要使他们抛弃“官本位”的理念，从追求行政层级的提升回归到追求学术 的成就， 则需要积极地从两方面进行引导，既要消除过多的行政层级而给予学术权力的 自由与空间， 又让其看到除了行政层级提高之外， 学术的成就同样可以获得相应的荣誉 与利益。消除高校内的“官本位”思想是从高校内的思想根源上铲除行政权力不断反复 增生的土壤。

高校权力体系的重新构建还需要许多方面的配合， 也没有固定的模式。 但就当前的 权力系统来看， 限制和明确行政权力的范围， 扩大学术权力的空间是改变行政权力泛化、 构建新的权力体系中的基本原则。高校组织在变革的实践中必须依据自身情况，根据这 个原则对内部权力不断组合优化， 才能不断提高权力的运行效率， 更好的实现办学目标。