教育扶贫政策执行何以偏差——基于政策执行系统模型的
考量
付昌奎，邬志辉
【摘 要】摘 要:教育扶贫独特价值日益得到正视，政策体系初步形成，政策效益却不相匹配。通过借助政策执行系统模型对教育扶贫政策执行过程进行分析，发现政策目标分歧与偏离、执行机制分割与乏力、执行资源短缺与低效、执行角色模糊与冲突、外部环境机遇与挑战共存，加上变量要素的连锁效应，共同形塑了执行偏差，限制了执行效益。偏差矫正的突破点在于，横向上整合职能部门权责关系、优化资源配置形成合力，纵向上降低层级传递信息耗损、增进基层行政程序意识，同时解除执行人员思维枷锁、强化贫困人口教育意愿和改善教育扶贫微观环境。【期刊名称】教育与经济【年(卷),期】2024(034)003【总页数】7
【关键词】关键词:教育扶贫；系统模型；执行偏差
基金项目:本文系研究阐释党的十九大精神专项任务“决胜全面建成小康社会背景下教育扶贫攻坚研究”研究成果之一。
教育扶贫在国家整个扶贫开发政策体系中具有基础性和优先性地位，是最根本的扶贫模式，而教育扶贫政策的执行是“根本”的关键。从1984年《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》第一次提出将重视贫困地区教育、“增加智力投资”作为解决贫困的重要路径，到党的十九大报告提出“坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合”，教育扶贫顶层设计日趋明朗，政策配套日臻完善，实现了对全学段、全类型和全地区教育的覆盖，政策内容也日益强调“分类指导，精准施策”，教育扶贫政策体系初步形成[1]，教育扶贫行动获得重大进展。但在政策设计与贫困地区、贫困人群的政策需求匹配度不断提升的同时，教育扶贫政策效率与政策效益不高也真实存在。何以如此？问题的关键已不在政策设计，而在政策设计与政策产出中间环节，即政策执行。权力寻租、资金截留，[2]策略同质化、倾向功利化，[3]互动污名化、群体内卷化[4]等执行偏差屡屡发生，直接损害政策效果。对教育扶贫政策执行偏差的成因进行系统性追根溯源并从源头矫正是当前教育扶贫治理的重要方向，也是最大限度发挥教育扶贫政策功能和按时完成教育扶贫
“2024”任务的根本之道，而政策执行系统模型为我们提供了一个有效的、系统的逻辑理路与分析框架。
一、政策执行系统模型分析框架
政策执行不只是政策过程的简单一环，更是一个整合的、互补的要素的互动过程，[5]对这个过程的
解剖是挖掘政策执行偏差问题的关键所在。范米特（Donald S.Van Meter）和范霍恩（Carl E.Van Horn）在行动理论的影响下，以多年研究为基础建构了政策执行的系统模型①作者在原文中并未将该模型命名为“系统模型”，国内学者根据模型特征归纳和再命名为“系统模型”，本文采纳了该用法。。[6]该模型假定了六个来自系统内外的能够决定政策与政策效果、政策绩效之间关系的变量，分别是具体标准和目标、执行资源、组织间沟通和强制活动、执行机构特性、经济社会政治环境和执行人员倾向。政策标准和目标变量是政策执行所要达到的目的和效果，因政策的层级性，它既关联本级政策的设计问题，也关联上一级政策的执行问题；执行资源变量是政府、社会提供的为了促进政策被有效执行的各类资源的总和；组织间沟通和强制活动变量强调执行主体间的关于政策执行事务的沟通协调，以及通过诸如晋升机制一类的行动强制机制保障执行；执行机构特性变量是对执行机构的组织属性的描述，如组织内部的分级控制程度、组织活力与开放程度、执行能力等；经济社会政治环境变量强调外部环境对于一项政策的执行支持；执行人员倾向变量强调执行者的政策认知、回应态度与强度对于政策执行的影响。总体来看，政策执行活动可归纳为原始政策方案的具体化和为实现这些政策目标付出的各种努力。[7]当然，模型不仅描绘了影响政策输出的六大政策执行变量，还明晰了变量之间的直接性影响与互动关系，以及通过中间变量的介导关系（见图1）。而应用该模型对我国教育扶贫政策执行偏差进行分析具有必要性和适切性。首先，关于教育扶贫的已有研究鲜有对我国教育扶贫政策执行的系统阐释，或主要关注教育扶贫的价值地位、独特属性、政策设计等，或主要从政策执行主体协同、执行资源维度来分析政策执行，而实际上政策执行失败的普遍性原因主要在于目标的准确性与一致性、组织执行能力和执行人员价值倾向[8]。该模型对于教育扶贫政策执行偏差能够提供一个系统解释，且对教育扶贫政策目标、执行机制、执行人员以及变量间互动关系这些常为我们所忽视的因素给予了充分关照。其次，该模型在不同政策领域具有较高的有效性和适用性，已在各国公共政策执行分析实践中被证明。[9]它强调的六大变量要素与影响我国教育扶贫政策执行甚至是各类公共政策执行的因素具有较高契合性，它们都对教育扶贫执行具有较大影响，回答了“执行什么”、“是否有能力执行”和“是否愿意执行”的问题。因而该模型已被运用到我国的危房改造、[10]公民卫生、[11]体质健康[12]和文化工程[13]等诸多领域的政策执行实证分析。
另外，立足我国教育扶贫政策执行的实际，我们还对模型变量的原有内涵进行了一定程度的优化。政策目标和标准变量除了准确性与一致性的内涵要求，还应具备科学性与可行性；执行资源变量不只包含资源投入“量”的问题，更包括资源内容的结构问题和资源的投入方式问题；组织间沟通和强制活动变量既是为了保障信息传递的一致性，但也更加强调执行主体的执行协同，它和执行机构特性变量共同型塑了执行机制这一新变量；经济社会政治环境变量不只是对宏观背景的考察，也需要关注中观和微观视角的环境变量；执行人员倾向变量主要考察执行者对教育扶贫政策赋予的角色责任的理解。
二、教育扶贫政策执行偏差溯源
教育扶贫政策执行偏差归因，不可重蹈“以果为因”的覆辙。“偏差”是果，“根源”是因，基本
方法是由果及因、回溯推理，终极目的是从根源上清除障碍、弥合矛盾，以构建更好的政策执行局面和更高的政策绩效输出。政策执行系统模型可为作为“果”的教育扶贫政策执行偏差提供一种关于“因”的解释逻辑。（一）政策目标的分歧与偏离
准确性与一致性、科学性与可行性是政策被有效执行之于政策目标的基本要求。教育扶贫政策以降低贫困分化和共同富裕为终极目标，具有保障和增加党和政府执政、行政的合法性，激发组织成员责任感与投入度等作用，但带有冲突性或不确定性的目标却会起到负向作用，会给组织成员制造一种因平衡矛盾带来的压力。[14]但是，我们在梳理各层级教育扶贫政策文本时发现，两种政策属性均未得到充分保障，这直接影响了执行人员对政策的认知与执行行为。
首先，教育扶贫政策目标不稳定且相互冲突的现象不同程度存在，准确性与一致性亟待加强。横向来看，同一政策制定主体制定的不同政策中的政策目标不一致。以贫困县较多的西南某省为例，2016年和2017年先后出台了《Z省教育精准脱贫规划方案（2016－2024年）》和《Z省教育脱贫攻坚“十三五”规划实施方案》，对2024年教育扶贫脱贫政策目标做了部署。在政策目标的适用对象上，前者将集中连片特困地区和建档立卡贫困户作为重点对象，后者还将国家扶贫开发工作重点县、少数民族地区县和其它地区建档立卡贫困村纳入在内；在具体学段目标上，前者将2024年计划达到的九年义务教育巩固率、高中阶段毛入学率设置为贫困地区分别达到95%和90%，而后者则设置为全省分别达到95%和90%，二者看似相同，实则差距巨大，且牵一发而动全身。
纵向来看，教育扶贫政策目标在不同层级政策制定主体间的传递因信息损耗带来执行偏差。依据《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，教育部等相关中央部门负责教育扶贫顶层制度设计，省级政府负责实施方案和推进计划制定，地市级政府负责政策措施细化和对县级政府、有关部门的监督，县级政府负责落实政策，县级政府及其部门当然性地成为了教育扶贫政策的最主要执行主体。同时在教育扶贫政策执行实践中，县级政府及其部门不单单是负责执行上一级政策的执行机构，也会出台针对本区域的政策，所以就形成了教育扶贫政策制定从中央到省级、地市级、县级的四级结构。政策和政策目标的层级性也在此得以彰显。多层级行政体制和政策制定主体结构，使得政策信息必须经过逐层传递才能到达基层执行机构和执行人员。在缺乏信息传递沟通机制的情形下，每一次传递都会伴随着信息再加工和信息耗散，进而导致因信息不对称产生的政策偏离，多次的累积则会加剧偏离程度。对于那些不易量化的目标来说较易发生误差，而那些过于精确的指标来说又会显得机械，如何在目标可量化、可操作和避免机械之间取得平衡就很关键。
其次，部分地区县一级教育扶贫政策的科学性与可行性匮乏。部分地区政策和规划制定未进行科学合理评估和设计，脱离本区域实际，无法指导政策执行。典型特征是政策规划制定的形式主义，尤其县一级政策和具体规划方案制定不是以摸清贫困人口、致贫原因、可用资源和充分论证为基础，而是采用简捷却不科学的“拍脑袋”和层层加码的方式，而且这并不是个别现象，[15]为此国务院扶贫办于2016和2017年两次发文要求解决形式主义问题。通过厘清县级教育扶贫政策文本可以
清晰看出，部分地区政策明显照搬上一级政府的政策文件，脱离地区教育发展已有样态，执行缺乏明确且可以依赖的标准。而政策缺乏可行性的恶果之一就是“材料扶贫”。（二）执行机制的分割与乏力
当下政府治理逐渐由倡导专业化、精细化到实行整体性治理转变，以求弥合层级缝隙和职能分割之矛盾。教育扶贫任务复杂且艰巨，更加渴求以分工为基础的执行协同。尽管教育扶贫政策明确要求建立教育扶贫相关部门的工作协调机制，力求协同推进教育扶贫脱贫，但实际局面不然。一方面，分工要求实行目标管理和目标责任制，形成权责利清晰的任务体系，组织成员为一个共同目标各司其职，产出一种没有冲突和重复投入的整体业绩。[16]但分工和责权不明，导致教育扶贫过于倚赖教育部门，更多地被看成教育行政部门主要责任范畴，从教育本身发展建设到教育助力产业发展均由教育部门牵头，而教育部门却有着根深蒂固的责权失衡和对其它部门的依附性。而且，源于对管制型政府职能的路径依赖和多元主体扶贫体制机制缺陷，企业等社会力量参与教育扶贫过于局限，或参与不足，或着力点不准，效能受到极大制约。[17]另一方面，协同执行的工作机制尚未建立。职能部门立场与目标差异化，问责机制和激励机制非良性运转，导致教育扶贫治理格局呈条块化与细碎化态势，阻碍了教育扶贫信息共享、责任共担，降低了教育精准扶贫效率，教育扶贫治理乏力。仍以《Z省教育脱贫攻坚“十三五”规划实施方案》为例，《方案》要求建立教育扶贫工作联席会议制度，但以同级部门教育厅、扶贫办为召集单位的设计其实又降低了制度效能。各地方扶贫办在教育扶贫中与教育部门的关系定位和应当且能够扮演的角色均处于模糊状态，也不利于教育扶贫的协调推进。
其实，更深层次的问题不在于科层体制下的组织架构、权力结构以及治理的精细分工、条块化，而在于我国特有的基层治理单位的行为策略、行为模式和行为特性。有学者认为这是高度向上负责的“完成任务”逻辑、以双方互利维持战略联盟的“政治联合体”逻辑和锦标赛式激励机制逻辑综合作用的结果，在此影响下形成的基层单位行为方式是“拼凑应对”式的，特征是临时的被动应对、关注短期目标、依据条件变化不断调整政策执行行为。[18]其一，相关部门需要执行上级教育扶贫政策指令，以完成任务、获得上级认可，但又受限于对其它职能部门的高度依赖和协同机制的匮乏，遂为实现上级分配的目标四处拼凑。其二，在有限的部门协同治理中，锦标赛式激励机制无法对复杂环境下某一部门工作绩效进行明确和公平衡量，导致教育扶贫执行缺乏整体性、统筹性思维和视野，只关注短期性、可量化、可增加政绩的变量因素。其三，在各项政策执行以县为主的制度设计下，县级政府及部门的组织注意力稀缺、分散和有限，教育扶贫并不必然成为其长期关注的中心任务，教育扶贫政策执行遂呈现出易变性、临时性、阶段性和被动性。（三）执行资源的短缺与低效
受限于资源配置的供求失衡和资源投入的方式缺陷，教育扶贫资源短缺与利用低效共存。首先，2012年我国已经实现财政性教育经费占GDP比重达4%的目标，中央财政支持力度不断加大，一般性转移支付、专项转移支付资金不断向贫困地区、贫困人口倾斜，但资源投入的数量和结构依然
存在问题。其一，部分地区资源仍然有限，存在资源总量性短缺困境。教育扶贫任务艰巨，收益长期性的代价是投入的长期性，部分财政薄弱县几乎完全依赖于转移支付，项目配套资金和后期维护费用不足，贫困地区庞大的贫困人口基数稀释了资源投入，行政体制和资金划拨的层级性不免又使资金到位延迟甚至是被截留，影响了教育扶贫规划推进。有学者提到，因为资金短缺和不到位因素的影响，湖北很多地区落实《湖北省教育精准扶贫行动计划（2015－2024）》工作受到影响，推进缓慢，无法按原定规划执行，规划成为一纸空文。[19]其二，资源配置与贫困人口在结构与类型上的需求不匹配，引发资源结构性短缺困境。首先是教育扶贫资源供给结构失衡。譬如虽然国家和地方不断加大对贫困乡村地区教育发展的财政资金支持，但支撑乡村教育发展的乡村教师仍然补充不足，且专业素质有限。又如部分地区针对农村劳动力的技能培训内容与形式单一，与当地产业发展结构、贫困人口多元需求不一致。再是教育扶贫资源配置效率低下。针对安徽十六市的调查发现，需要依靠教育脱贫的人口占贫困人口50%，但资源配置上却是省财政专项扶贫资金被分割为五块，仅有极小一部分用于职业教育和技能培训。[20]
其次，资源使用效益不高源于现有资源投入未成合力，更深层次的原因则与执行机构特性和执行机制有关。衡量与评价政策成功或失败，不可只看政策收益，还要看政策成本。资源投入是政策成本的最主要内容，如何以尽可能低的资源投入获取更高的政策收益是政策成功的关键。资源投入成本高昂的重要原因之一是资源能量被稀释。教育扶贫职能分割，相关责任机构众多，各种渠道资源尚未得到整合，扶贫资源按各自行政渠道切块下拨，导致多头筹集、多头管理，投入分散。[21]政策目标可以重合，但资源配置必须优化，分散的资源投入带来的是“拳头”力道不足，教育扶贫攻坚力度遭受极大损耗，无法“各个击破”，从而使教育扶贫能量处于稀释状态。原因之二是在各部门信息非共享状态下的重复投入、资源重叠与浪费现象。如劳动力转移培训由于涉及人力资源、教育、农业等个多部门，资源投入来源多头，但使用时却未能予以统筹，导致有的项目被多次投入，有的项目投入薄弱，整体实效不高。[22]当然，资源投入的分散与重叠不只是职能部门条块化的产物，还受到追求产出忽视效益的绩效激励机制和较弱的执行机构预算约束意识的影响。（四）执行角色的模糊与冲突
教育扶贫政策最终将通过执行人员来“落地”，执行人员能否成功扮演好政策赋予的角色至关重要。在政策执行系统模型中，执行者关于教育扶贫政策的认知、回应态度和回应强度将决定教育扶贫政策的执行意愿。因教育扶贫执行者对自己的角色责任等相关信息缺乏了解造成的角色模糊，政策赋予执行者的角色与其自身的价值体系、能力水平等相异甚至不可共存造成的角色冲突，均会直接妨碍执行人员无偏差地执行政策。[23]首先，执行者关于教育扶贫政策的认知度主要受组织间沟通机制这一中间变量的影响，多层级的政策制定主体和沟通协调机制的匮乏不可避免地带来不同程度的信息耗损，导致执行者获取和理解的信息可能是不完全的和偏离原初政策的。尤其在关于政策内容的指导思想、价值观念一类的理解上，因其本身具备的主观性而极易形成理解偏差。
其次，教育扶贫政策部分内容及其所承载的价值理念与部分执行人员自身的价值倾向相异，导致该部分政策的执行被打折扣。一方面，教育扶贫的目标责任制使得执行者迫于任务压力，过于追求可
教育扶贫政策执行何以偏差 - 基于政策执行系统模型的考量
