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农村土地纠纷中人民调解的作用发挥现状、问题及对策研究
作者：闫治鹏 何绍毕 李占有 韦珊 来源：《群文天地》2013年第05期
摘要：在当今政治、经济、文化高速发展的中国社会，受内外环境的影响，各类社会矛盾不断凸现，经济发展遭遇瓶颈，社会稳定同样面临严峻挑战，这在一定程度上也增加了人民调解制度的完善需求。现阶段，阻碍构建社会主义和谐社会的重要因素之一是民间纠纷，而在农村中土地纠纷问题显得更为突出。在此背景下，我们课题组于2012年3月到2012年8月期间先后对甘肃省酒泉市肃州区和云南省保山市腾冲县人民调解组织在调解土地纠纷时的作用发挥问题进行了量化问卷调查和深度访谈。在实证调查和深入访谈的基础上，课题组对新时期农村土地纠纷中人民调解作用发挥的现状、问题及对策进行研究分析，并力求提出了可行的对策和改革思路。
关键词：土地纠纷；人民调解；乡村法庭 一、研究缘起
人民调解是在依法设立的人民调解委员会主持下，在双方当事人自愿的基础上，以国家的法律、法规、规章、政策和社会主义道德规范为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷当事人平等协商、互谅互让，自愿达成协议，解决纠纷的群众自治活动。人民调解作为一项具有中国特色的民主自治形式，是社会主义和谐的重要组成部分，是实现基层社会稳定、民主团结的重要途径。在解决农村土地纠纷中，由于农村土地纠纷问题的复杂性、特殊性，使行政调解、法院调解并不能成为农民的首选，然而人民调解自身的群众自治性使得它成为了解决农村土地纠纷的最佳途径。但是，由于农村人民调解组织自身调解素质不高、主体意识不强、机构建设滞后、工作条件受限等诸多方面的因素导致了人民调解在土地纠纷调解中未能充分发挥其作用，进一步诱发土地纠纷的恶化，增加了行政调解、法院调解的调解负担，未能合理的整合应用社会资源，造成了新的社会矛盾，影响社会稳定，人民调解也就失去了它在社会矛盾第一线的“预警窗”作用。为了更好地发挥人民调解离人民矛盾近、自治性强的优势，更好地整合社会资源解决土地纠纷，课题组深入农村基层，走家串户，以实事求是的科学精神，了解农村土地纠纷中人民调解作用发挥的现状，整合我国现有政策、激活乡村自治模式，以人民调解制度为向导结合乡村自治的视野，探索科学性、服务性、目的性更强的农村土地纠纷解调模式。 二、调查过程
由课题组负责的这项调查于2012年3月至8月在甘肃省酒泉市肃州区和云南省保山市腾冲县先后进行。课题组主要采取进村入户、走家串巷的调查方式，针对土地纠纷被调解人和参
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与调解的人民调解基层组织进行了调查。调查累计发放问卷200份，实际发放200份，有效回收问卷150份（其中甘肃省酒泉市肃州区实际发放120份，有效回收份数为100份；云南省保山市腾冲县实际发放80份，有效回收份数为50份）。此项调查以问卷调查为主，调查所收集的数据采用spss17.0软件进行处理，尽可能做到用数据说明问题，事实产生结论。受人力、时间、和资金等因素限制，问卷调查没有采取严格的抽样方法，属于随机式调查。为弥补问卷调查之不足，课题组辅之必要的深度访谈，通过收集大量的第一手材料和原始数据，从而确保该项研究具有一定的代表性和科学性，文中所采用的数据除专门说明出处外，均来自这项调查。 三、调查数据的统计概述及问题分析
以填问卷和访谈结合的方式针对人民调解员的基本情况进行的调查： （一）被调查对象人民调解员的基本情况
表- 1被调查对象人民调解员的基本现状统计（N=150） 1.调解员性别比例要科学合理
从表—1被调查对象人民调解员的基本现状统计可知，从事人民调解工作的女性性别比例较低，仅占有效调查总量的25.33%；调解员年龄多偏向于35至55岁之间，这个年龄段占到了有效调查总量的65.33%；而在学历方面，小学初中却占到了近85%的较高比例，从这些数据我们可以很清楚的看出，调解工作对于年龄的指向性。人民调解法规定：人民调解委员会应当有妇女成员，多民族居住的地区应当由人数较少的民族的成员。课题组在做深度访谈时发现，土地纠纷当事人对于女性调解员的规劝引导往往能得到采纳，而且从人际交流的层面上来说女性在与人交流时的亲和力远高于男性，这就说明人民调解工作对于女性的需求是正向递增的。但是，由于女性在生产劳作中处于从属地位，其威信相比男性就会低一些。因而，在安排调解工作时，男女调解员性别比例不合理就会造成对于调解效率的降低，从这个角度来看，调解员男女性别比率必须做出一个合理的规划。 2.年龄阶段与性别搭配要合理有效
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年龄对于一个工作机构或是团体单位的工作能力来说至关重要。由于人民调解组织其自身的群众自治性使得组织自身与基层民众更为接近，这也是农村发生土地纠纷时，当事人为什么首选人民调解形式的一个重要原因。在问卷数据统计过程中课题组发现，在遇到土地纠纷时，当事人总是优先选择在自己村或是单位中“有威望的人”来参与调解，通过了解，“这些有威望的人”多数是男性，而且是在35到55岁之间的人居多，不难看出，以年龄长者居多。这就说明在这个年龄阶段的男性相对于自己所在集体而言，是有着较高威信的，而且这些人在解决村组内矛盾时发挥着很大的作用。
3.调解组织以及调解人员素质对于纠纷调解的重要影响
美国曾对参与人民调解性质相同的工作人员的学历做过一项调查，发现学历对于调解的影响也是很大的，发展服务性强的调解组织必须要给予被调解人很大的信任，由于调解人与纠纷当事人自身社会环境、受教育程度的存在差距，过高的学历会造成调解人与被调解人之间的差距。从这一点出发，调查组在通过对学历的问卷数据分析以及深度访谈材料发现，在农村土地纠纷解调过程中，学历的要求应当符合当地的受教育程度。在对“您觉得人民调解委员会的成员可以由谁来担任”这一问题统计中我们得到“村干部、村委会成员”、“法律专家、律师法官”的意见居高，这既体现了人民调解组织的自治性，又反映了纠纷当事人对于人民调解员的素质、人民调解组织的组织建设要求。
（二）被调查对象关于人民调解在土地纠纷中作用发挥受制原因的反映调查 1.法律理论不足、缺乏法律指导
在调查中我们发现，有67%的调解员认为在从事调解土地纠纷这一繁琐复杂的纠纷时，法律理论不足、缺乏对土地纠纷调解的法律指导。处于政策过渡阶段的纠纷一直以来是调解员调解时最为棘手的，建国以来的不同土地政策时期，由于缺乏与之配套的法律法规政策，不能给予处理机制建立、处理纠纷过程中及时的法律指导，造成了人民调解员对于调解纠纷的主动性降低，没有合理的法治调解后盾，不利于调解工作的开展。同时，由于不同地区土地纠纷的差异与不同，国家临时制定的规章制度过于模糊，不能很好的被调解员所应用，造成基层纠纷调解成功率大大折扣，甚至对于社会资源的利用率也不高，不能达到高效优质的工作绩效，行政机关对于纠纷当事人来说，虽然在政策和规章方面更具调解优势，但是由于它本身不是人民自治组织，离人民纠纷实际的距离相对于人民调解组织更远，而人民调解组织是人民自治组织，但对于行政规章制度却又缺乏；相对于法院来说，法律在纠纷调解中的作用发挥就更明显，而人民调解组织对于相关法律比之法律专业人士来说又缺乏得多。 2.政策、经费投入不足，工作机制滞后
对于调解员工作条件方面的访谈结果反映出对于人民调解组织的经费投入远远不够，工作机制的建设也很滞后。比如说，某乡镇司法所在接受访谈时就提到了“单位负责的区域过大，但是交通工具的配备却很成问题”，如果同一时间发生了多起纠纷，人员与交通就成了阻碍纠
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