充分利用闲置土地确保18亿亩耕地红线

充分利用闲置土地确保18亿亩耕地红线

我国对耕地实行最严格的保护政策，并确定了到2024年保持18亿亩耕地的目标。随着经济建设的发展，城市化进程的加快，国家新增建设用地逐年增加，未利用地逐年减少，现有耕地已逼近18亿亩底线。因此，大力挖潜存量土地，充分利用闲置土地，已成为确保18亿亩耕地红线有效措施之一。

一、充分利用闲置土地，有效减少耕地占用

尽管我国实行了最严格的耕地保护政策，采取冻结审批、严查、垂直管理、建立土地督察制度等多项措施，但耕地减少速度仍然很快，远突破土地利用规划。1996年第二轮全国土地利用总体规划曾确定，2010年的耕地保有量19.2亿亩，但实际结果是，2005年全国耕地锐减至18.31亿亩，2007年再减至18.26亿亩，超出原定规划0.94亿亩，比1996年的19.51亿亩净减少了12454.95万亩，累计减少率为6.38％。人均耕地从1.59亩下降到1.38亩，减少了13.21%.同时耕地的质量也在下降，在2007年度建设占用耕地中，减少的耕地当中有灌溉设施的高达2/3，可补充的耕地当中有灌溉设施的只占1/3.按照国务院最新要求，到2024年必须保有18亿亩耕地。这意味着自2007年到2024年，耕地净减少量不能超过2600万亩，即年均不到200万亩。显然，程度地压缩和控制耕地占用规模已经迫在眉睫。因此，充分挖潜存量土地，加大对闲置土地的处置和利用，成为既满足建设用地需要，又达到减少耕地占用的重要手段。2007年国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》，充分表明对闲置土地利用的高度重视，此前出台的《闲置土地处置办法》也为闲置土地的利用提供了法律依据和操作规范。为贯彻2008年1月《国务院关于促进节约集约用地的通知》，国土资源部今年将重点抓闲置土地处理，依法查处闲置囤积土地现象，严厉打击炒地行为。鼓励优先开发利用工矿废弃地、空闲和低效利用的土地，鼓励开发利用地下空间。

广东、上海等地方实践为闲置土地处置探索了新思路，处理与预防闲置用地并重。一方面大力清理和处置闲置用地，解决遗留问题，提高土地利用效率；另一方面建立规划、建设、国土房管等部门的信息共享平台和协作联动机制，对土地开发建设过程进行实时监控、全程监管，有效预防土地闲置现象再发生。广东省东莞市自2006年以来，仅用一年多时间即征收土地闲置费2.8亿元，盘活消化闲置土地4.3万亩，完成总处置任务的92.3%，有效地整顿了土地市场秩序，盘活了存量建设用地资源。

二、充分利用闲置土地，缓解新增建设用地压力

上世纪80年代以来的城镇化进程直接导致了建设用地规模的不断扩大。有关部门统计，2007年底，全国城镇化率为44.94%，比1980年的19.39提高了25.05个百分点，建设用地总规模达到4.91亿亩。特别是1996年以来，城镇化率年均提高1.32个百分点，是1978-1995年间平均0.65个百分点的2倍。 同时，全国每年新增各类建设用地规模和占用耕地数量迅速增加。资料显示，1997－2007年全国新增各类建设用地6550.3万亩，年均新增595.5万亩，新增建设用地占用耕地3418.9万亩，年均占用耕地310.8万亩。特别是占用耕地数量由1996年的281.7万亩增至2007年的478万亩，增加了196.3万亩，增长了69.68%.以此推算，到2024年这段时期内，根据18亿亩耕地红线的要求，每年最多占用耕地200万亩，如果每年维持近10年平均新增建设用地规模，那么新增建设用地还有278万亩缺口。即便以1996年新增建设用地最少的281.7万亩为例，缺口最低为81.7万亩；以2006年新增建设用地最多的770.9万亩为例，缺口最低为570.9万亩。这个长期巨大的缺口，必须以充分利用存量土地，尤其是现有的闲置用地来弥补。

经济大省新增建设用地耕地占用面积较多，比例较高。如在2007年新增建设用地较多的前10名省市区中，浙江新增建设用地60.25万亩，其中占用耕地27.6万亩，耕地占新增建

设用地的比例为45.81%；江苏省新增建设用地53.97万亩，占用耕地35.8万亩，比例为66.33%；山东新增建设用地38.4万亩，占用耕地21.1万亩，比例为54.94%；广东新增建设用地36.66万亩，占用耕地10.87万亩，比例29.65%；内蒙古新增建设用地32.25万亩，占用耕地5.78万亩，比例17.92%；福建新增建设用地28.72万亩，占用耕地11.04万亩，比例38.44%；河南新增建设用地24.62万亩，占用耕地20.61万亩，比例83.71%.现在已有不少城市利用闲置土地来弥补其建设用地的不足。如，成都市2004年共清理出1999年以来征而未供的存量土地6.3万余亩，扣除基础设施、公建配套、在建项目、意向协议和定向安排的项目用地外，全市可供利用的存量土地3.9万亩，其中安排为工业用地的有7931亩，比例18.54%.广州2007年收回近百万平方米闲置土地，多数是在1993年-2002年期间批准，部分闲置超过10年。由于地块大多位于市中心城区，可为未来市中心住宅用地供应提供储备。苏州变闲置为再利用，积极盘活存量土地。2001年以来依法取消了184个项目，收回土地达66760亩，2005年全市共盘活存量土地2505宗，占建设用地占供地面积的35.7％。 三、闲置土地蕴含巨大潜力

在城乡规划范围内有不少未利用土地，在城镇建设用地中，还有大量闲置土地。2004年国土资源部开展的全国城镇建设存量用地情况专项调查显示，截至2004年底全国闲置土地28105宗，面积107万亩。据致公党2007年“两会”提案材料显示，全国共有各类闲置土地395万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7.8%，城镇土地至少还有40%的潜力。

闲置用地的挖潜与利用已在各地实践中取得了良好的效果。湖南省2007年7月至2008年3月，全省14个市（州）122个县（市、区）共清理出闲置土地526宗，总面积2.96万亩，是全省2007年新增建设用地17.59万亩的16.83%，相当于全省2007年建设占用耕地7.59万亩的38.99%.2007年广州计划公开出让14宗居住类闲置用地，通过司法拍卖和公开出让盘活16宗烂尾地，可在老城区增加供应建筑面积135万平方米、约1.5万套住宅。深圳市2007年全市“已批未建用地”共359宗，共计1.51万亩。通过限期开发、对逾期未开发土地依法回收并重新招拍挂出让，积极盘活闲置土地，有效缓解产业用地紧张，提高了土地集约利用水平。

此外，农村居民点用地作为存量用地，也一定程度上存在闲置和浪费现象，挖潜空间很大。2004年全国村庄建设用地2.48亿亩，按当年农业人口计算，人均村庄用地218平方米，超出国家定额值（150m？／人）的45.3％。按中国统计年鉴提供的2006年底全国农村人口为73742万人推算，农村居民点用地可挖潜7529万亩，相当于现有城镇建设用地总量的1.5倍。此外工业园区、国家重点建设项目和工矿企业用地，也有一定的挖潜空间。

总之，通过统筹城乡建设用地，严格控制新增建设用地，把积极盘活存量土地、充分利用闲置土地作为政策的着力点，有助于提高土地的产出水平和利用率，有助于确保18亿亩耕地红线。 【