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城乡一体化进程中土地流转与农村养老保险联动机制
刘成高
摘要：随着我国城乡一体化进程的不断深入，各类形式的土地流转越来越频繁，由此而引发的失地农民就业、养老等社会保障问题日益受到理论界、各级政府和社会公众的重视。如何公平、合理、合法地分配土地的流转而带来的收益，尤其是通过法律和制度上的安排，在农村土地流转与养老保险之间建立一种有效的联动机制十分重要。
关键词：城镇化 土地 农村养老
基金项目：四川省哲学社会科学“十一五”规划2010年度课题：城镇化进程中的四川农村社会保障体系的建立（项目编号：SC10B006）。
作者简介：刘成高（1969-），男，四川成都人，西南民族大学副教授，硕士生导师，经济学博士，执业律师，主要从事社会保障和经济法律制度研究，四川成都 610041，，。
一、二元结构下的我国农村养老保险形势分析
根据中国社会科学院社会学研究所发布的《2012年社会蓝皮书》（下称蓝皮书）相关数据显示，2011年中国城镇人口占总人口的比重，数千年来首次超过农业人口，达到50%以上。在城市化进程中，29.7%的农业户籍人口已经居住在城镇，他们不再务农，46.6%的农业人口已经完全从事非农工作，只有40%农业人口完全从事农业劳动，兼务农业和非农职业的农业人口占13.4%。对农民来说，非农就业已经成为主流方向，超过了在农业领域的就业数量。农民的经营收入、打工收入，成为推动农民现金收入快速增长的两大动力。蓝皮书还指出，根据国际经验，国内生产总值中农业增加值下降到5%以下，就业结构中农业劳动者比重下降到30%以下，城市化水平超过50%，标志着经济社会结构的重大转型。从中国产值结构、就业结构和城乡结构这三大结构来看，都已进入结构转换阶段。
在城乡一体化进程中，农民赖以生存和保障的土地，正随着城市的不断扩张而逐渐离与他们分离，这使得农民与土地的关系发生了根本性的转变。而由于这个转变，也使得走向城市的农民逐渐转向非农业方向就业，但因大多失地的农民自身文化偏低，技能和社会资本相对匮乏，所以容易被城市边缘化，加之传统计划经济体制的影响，使得一些制度和体制上的结构性约束已逐渐渗透到文化和意识观念中，并在新形势下严重地束缚了统筹城乡经济一体化的发展。因此在城市化和城乡一体化背景下，研究农村土地的流转，农民就业与养老保险之间的关系和有效解决途径，已成为社会各界广泛关注的系统性难题。
最值得关注的是，在城镇化率不断提高，城市化进程如火如荼的大背景下，我国国民收入和福利极不平衡、城乡差距被制度性扭曲、失去土地但同时没有顺利融进城市工作和生活的“被城市化”边缘农村人群逐年增加，社会保障体系十分脆弱，严重制约和影响着 ①
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中国社会科学院社会学研究所，《2012年社会形势分析与预测蓝皮书》，社会科学文献出版社，2012年10月。
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文档从互联网中收集，已重新修正排版，word格式支持编辑，如有帮助欢迎下载支持。 我国经济和社会的和谐、全面和良性发展，也为诸多社会隐患的滋生买下了伏笔。
蓝皮书还认为，收入分配一直是近年来社会普遍关注的热点问题。有关调查表明，中国收入分配不平等程度总体上仍在继续提高。2011年国家将农村贫困线提高到2300元以后，农村贫困人口总数估计超过1亿人，导致这些人口贫困的因素非常复杂，农村减贫任务仍然十分艰巨。据蓝皮书统计的相关数据，2011年我国城镇居民家庭人均收入是农村居民家庭人均收入的3.13倍，比2010年的3.23倍有所缩小。2012年1～9月城镇居民家庭人均收入实际增长幅度同比明显提高，农村居民家庭人均现金收入实际增长幅度同比则有所回落，按照这种态势，2012年城乡居民收入差距有反弹的风险，值得关注。
另一方面，2011年全国新型农村社会养老保险基金收入1069.68亿元，是2010年基金收入的11.77倍；基金支出为587.69亿元，是2010年基金支出的19.39倍；基金累计结余为1199.18亿元，比2010年增加了776.68亿元，增长率为183.83%。报告还指出，我国新型农村社会养老保险基金收支结余在各个省份之间的差异已经显现。江苏和山东已经分别高达174.94亿元和161.50亿元，天津、浙江、河南、四川、上海和北京也在50亿～80亿元之间；而西藏只有1.10亿元，海南、青海、吉林和宁夏也都低于6亿元。按照目前的发展态势而言，地区差异还有逐步扩大的态势。而另一面，城乡差别也在逐步扩大，由于农村人口相对来说老龄化程度更高，贫困人口更多，养老保险的就更加严峻，所以必须高度重视由于我国区域经济发展不平衡和城乡二元经济结构所形成的发展差异对养老保险制度的制约和影响。
二、我国农村养老保险存在的主要问题
（1）参保率低，保障水平有限。现行我国新型农村养老保险（新农保）采取的是农民自愿原则，几乎没有明确国家和集体的责任划分。受传统农耕文化和计划经济体制的影响，我国农村人口对土地的依赖根深蒂固，生养死葬几乎都离不开自己的一亩二分地，脱离土地之后加入到国家统一构建的养老社会保障体系中来的观念，还未能在农村人口中得以有效传播和接受。但是，城市化的发展必然会使部分农村土地改变其用地性质和产权归属，失去土地进入城市也必然是城乡一体化中不可逆转的趋势，这种因传统观念与现实经济社会形成的冲突，使得相当一部分农村人口徘徊在新农保制度的大门而不能进入。在经济和文化较发达的东部地区，新农保的参保率和缴费水平还是比较高的，但从全国范围来看，参加养老保险 ②
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中国社会科学院世界社保研究中心，《中国养老金发展报告2012》，中新网，2012年。
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文档从互联网中收集，已重新修正排版，word格式支持编辑，如有帮助欢迎下载支持。 的人大都是经济条件较好的农村人口，而经济条件较差且相对处于贫困的中西部地区农村人口中参保率十分低下，这与社会保障制度本身对贫困的救济终极目标显然是不相匹配的。
其次，我国现行农村社会养老保险的缴费水平太低，起到的保障作用不明显。以四川、重庆等地为例，新农保的缴费水平标准为2元/月-20元/月，共分10档，农民老年时得到的养老金从每月补足5元至60元不等，根本无法满足其基本生活需要，难以起到养老保障的作用。
另外，由于缺乏专门的机构和规范合理的农村养老金运行机制，农村养老保险基金的征缴、管理和发放缺乏有效的监督制度，使农民的利益常常被地方政府巧取豪夺，挪用、克扣和拖欠养老金现象在中西部欠发达地区十分普遍。
(2)土地流转与农村养老保险
根据我国相关法律对农村集体用地性质和产权的界定，农村土地所有权主体是集体，但农村集体经济没有成立更具操作性的组织机构，农村集体经济组织的产权名义上属于集体，但法律上对集体产权具体归属界定模糊，土地所有权主体的代表含混不清，实际上代理集体行使权利的往往是乡、村、村民相互交织、杂乱无章，集体经济的控制权和剩余索取权大多数情况下为基层政府掌控，集体成员的实际话语权很少，在这种产权结构下，集体经济效率不高，农民的利益得不到保护，反映到土地流转领域，由于土地产权不明晰带来的土地使用者往往不能够依照农户的真实意愿和法定程序自主地有偿转让、出租、抵押土地，造成了土地隐性不规范交易市场和投机行为的蔓延和猖獗。目前，在大多数农村的土地交易中，基本上是基层政府在操纵主导集体土地使用权的流转，并参与其收益分配，这不仅滋生了大量的腐败，同时也严重影响了土地资源在市场经济条件下的合理配置和优化。
在城市化和房地产发展过程中所必需经历的征地环节，农民所获取的土地补偿更显不公。一方面，各级政府通过压低农民的补偿价以降低支出成本，另一方面又通过招牌挂等方式抬高土地向开发商的出让价而获取巨额收益，农民从赖以为生的土地得到的补偿款与开发商最后获取土地使用权所支付的出让金价差高达数十倍甚至上百倍之多，这在全国各大城市尤其是房地产发展较快的中心城市的拆迁、安置补偿的冲突中可谓屡见不鲜。在政府获取巨额收益的同时，则是众多沦为无地、无业、无生活保障的“三无”农工，严重威胁着城市、乡村和整个社会的和谐稳定。
三、构建土地流转与社会保障联动机制思考
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城乡一体化土地流转农村养老联动机制
