案例分析：政府公共管理沟通 

缺少的重要管理职能。政府回应程度的高低甚至可以作为衡量一个政府是否民主的重要标准。

公共政策分析与制定的过程须经过调研、制定、颁布、实施四个阶段。这四个阶段都离不开沟通。因此沟通的重要性在此可见一斑。沟通的策略和方法非常多，可以是告知、说服、征询和参与等。政府在制定南坪快速路修建方案时，完全可以邀请利益悠关方参与，把各方的利益考虑在内，平衡各方的利益，选择最适合的方案，把利益受损方的受损程度尽量降低。下面我们从公共政策分析的基本原则和不同阶段的工作特点分析如何实施公共管理沟通。

3.1.1 政策调研时的沟通

一项公共政策的出台，从方案提出到调研，从方案设计到形成定稿，从方案通过到最后实施，首先经历的第一个步骤毫无疑问是政策调研。在丰泽湖山庄事件中，市政府在形成“一横八纵”道路建设方案的过程时，在政策调研阶段缺乏与公众沟通。这项政策对于缓解城市日益严峻的交通状况具有非常重要的意义，市政府如果在政策调研时能够广泛的征求市民的意见，通过各种新闻媒体渠道宣传该项政策的必要性、迫切性以及重要性，将会取得广大市民的支持，那么即使会受到丰泽湖山庄业主们的反对，但从大范围来讲，支持比反对的意见要多，政策的推行受到的阻力将会比现在事件中受到阻力要小。另外，如果市政府及有关部门主动征求受到该项方案影响的业主们的意见，和他们共同分析问题，商讨解决措施，或者在不违背基本方案原则的基础上，提供可选择的解决方案，或通过法定的决策程序，如听证会，征询社会各界意见，扩大市民参与范围等，也许事情的结果可能是另外一种情境。

3.1.2 政策制定时的沟通

在政策制定的过程中，市政府是从专家拟定的三套备选方案中选择了最经济、对市区居民住宅区影响最小的南线方案。这就是说，该项方案是经过对比论证后的选择。在政策制定的过程中，政府及有关部门做了充分的调研，从城市建设的全局出发，听从了专家的专业分析，最终做出的决策是正确的。但是为什么正确的决策还会受到如此大的责难？在这个过程中，政府与公众的沟通同样存在问题。任何一项公共政策都无法让所有的人满意，政府所要做的就是尽可能协调各方的利益，将利益受损者的损失降低到最低限度，并给予合理的补偿。在丰泽湖山庄事件中，既然政府的决策是合理的，并且有专家的论证，那么就可以让公众了解这部分信息。在现代公共管理中，认为公众都是理性人，他们会根据利益最大化的原则，自觉的选择对自己最有利的方案。在市政府选择南线方案的过程中，只要政府适当引导，广大市民的考虑也会倾向于该方案，如此，在整个城市范围内，丰泽湖山庄业主的反对意见将变为少数，如果政府在此时能适时表示给予适当补偿，或谈判讨论确定方案的线位，对整个政策制定而言，成本也是比较经济合理的。

3.1.3 政策颁布实施时的沟通

一项公共政策的形成，最重要的是能顺利得以实施并产生所要达到的效果。如果前面几个阶段的沟通工作做好了，在公共政策实施阶段就能够比较顺利。反之，在这个阶段遇到的障碍和麻烦就会更大。市政府制定的“一横八纵”交通道路方案，所要达到的目的就是减轻城市日益严峻的交通状况。在该项政策颁布实施时，市政府应注意做好以下几方面的沟通：首先要做好对市民国家意识的教育。只有提高市民的国家意识，充分认识到个人对社会、对国家的责任，才是实行高

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度信息透明的前提。其次是要有畅通的政府回应渠道。在政策颁布实施过程中，要保证市民有畅通的渠道反映他们的意见，并且政府要对这些意见有及时的反馈。最后，在一项公共政策制定并颁布开始实施后，原则性的问题是不容许讨价还价的，在遵守基本原则的情况下，针对实施过程中出现的可以改进的方面，政府可以吸取公众意见，进行有益的改进。

3.2 管理沟通策略与公共管理沟通 玛丽·蒙特（Mary Munter）在其《管理沟通指南——有效商务写作与交谈》一书中，提出了管理沟通策略理论。其中对沟通者策略提到的沟通风格有四种：告知、说服、征询和参与④。在具体沟通过程中，沟通者根据自己对沟通内容的控制程度和沟通对象的参与程度不同，可以采取不同的沟通策略。怎样应用这四种管理沟通策略，我们首先要了解这四种管理沟通策略的运用环境和目的：

告知策略一般用于沟通者在权威或信息掌握程度上处于完全的控制地位，沟通者仅仅是向对方叙述或解释信息或要求，沟通的结果在于让受众接受你的意见和要求，但不需要他们参与意见。

说服策略一般是沟通者在权威或信息方面处于主导地位，但受众有最后的决定权，或受众的意见将会影响沟通者的决策，只能向对方说明做或不做的利弊，争取对方赞同沟通者的意见和决策，以便能够使决策顺利实施。沟通者的目标在于让对方根据自己的建议或决策去实施所期望的行为。

征询策略一般是沟通者希望自己的意见和建议得到受众的认同，或者沟通者希望对方提出自己的建议和想法，以充实和补充原来的意见和建议，最后做出双方满意的决策。

参与策略具有最大程度的合作性，沟通者最初可能没有形成最后的建议，需要通过共同讨论去发现解决问题的方法。

上述四种策略中，前两者统称为指导性策略，一般来说，当沟通者认为沟通的目的在于通过为下属或他人提供建议、信息或制定标准的方式帮助对方提高工作技巧时，可采用指导性策略。后两者统称为咨询性策略，当沟通者认为沟通的目的在于帮助他人或对方认识他们的思想情感和个性问题时，可采用咨询性策略。指导性策略重在能力，咨询性策略重在态度。⑤

由此，市政府及有关部门是在确定自身与公众在修建南坪快速路这项公共政策中的关系如何的基础上，决定了其采用何种沟通策略的。在丰泽湖山庄事件中，市政府及有关部门最初采用的是告知策略，（但案例中业主只是从小区的公示栏上得知这一消息，这里还有一个知情权的问题。）也就是认为不需要丰泽湖山庄业主的参与意见，所以信息的发布、业主上访后的强硬态度都是基于市政府及有关部门认为自己在权威和信息上处于完全控制地位而定的。随着事件的逐渐发展，尤其是在后期省政府的干预下，市政府改变策略，采用了说服策略和征询策略，包括与业主谈判，提出改进方案，对改进方案举行听证会等。这是市政府及有关部门在逐渐认识到公众在政策执行中的作用后对沟通策略采取的改进措施。

3.3 方案设计 通过以上分析，针对丰泽湖山庄事件的具体情况，依据管理沟通的基本原理、

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[美]Mary．Munter． 管理沟通指南——有效商务写作与交谈 [M]．4版．钱小军，张洁，译．北京：清华大学出版社，1999，3． ⑤

魏江. 严进, 管理沟通-----成功管理的基石, [M].北京,机械工业出版社,2006,92-93.

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策略和方法，对如何在丰泽湖山庄事件背景下政府实施公共管理沟通提出以下两套沟通方案。

3.3.1 方案一 以指导性策略为导向的沟通

方案一的基本思路是政府采用沟通中的指导性策略，主要是说服策略，并配合使用告知策略。具体方案步骤如下：

第一步，充分准备，精心策划公共沟通。根据玛丽·蒙特（Mary Munter）的《管理沟通指南——有效商务写作与交谈》中的沟通策略原理，即沟通者策略、沟通对象分析策略、信息组织策略、渠道选择策略和文化策略，⑥对管理沟通的五大主要因素认真分析。作为沟通的主体，市政府及有关部门对沟通的目标和内容适当控制，同时又要让沟通对象适度的参与，将沟通对象的思路引导到与市政府一致的轨道上来。在目标的确定上，市政府及有关部门要确定这次沟通的总体目标、行动目标和沟通目标。简言之，沟通目标是争取公众对政府修建“一横八纵”道路网络规划方案的支持和认可；沟通的内容是修建“一横八纵”道路网络的紧迫性、必要性与重要性以及方案的基本思路和设想；沟通的基本策略和方法是指导性策略，即说服与告知的结合。同时，要对沟通对象进行认真细致的分析，这次沟通的对象是全体市民，而不仅仅是丰泽湖山庄的业主们。按照沟通对象类型分析，分清哪些是主要的沟通对象，哪些是次要的沟通对象，他们的特征特性是什么？他们的需求是什么？他们将是怎样的态度？通过沟通者和沟通对象分析，制定出信息组织策略、渠道选择策略和文化策略。

第二步，通告信息，广泛宣传，让公众了解制定规划方案的背景。通过各种沟通渠道和宣传途径，让公众了解本市目前交通状况的严峻性，其交通现状严重地阻碍了城市经济的发展，给公众的生活和工作带来诸多的不便，最后达成共识，即不解决城市交通问题，城市的继续发展将受到阻碍，公众的生活质量得不到提高，出门难的问题得不到彻底解决。让公众首先在心理上认识到市政府修建道路的重要意义，并让公众感受到修建道路将能够获得自身的利益。公共沟通的渠道和宣传途径有许多，政府及有关部门要进行统一组织、统一策划、统一部署、统一实施，避免发生信息冲突和宣传口径不一致的现象。

第三步，依法沟通，保证信息发布程序的正确性。公共沟通是政府公共管理中一项非常重要的内容，必须像其他公共事务管理一样依照相关的法律程序逐步实施。按照《中华人民共和国城市规划法》第22条和《??市城市规划条例》第14、15条规定，市政府及有关部门组织对城市修建“一横八纵”道路网络的总体规划和总体布局草案和内容公开展示30日，征集社会各界和公众的意见。同时说明理由，为什么市政府选择修建“一横八纵”道路网络的方案，对各项备选方案进行简要的比较说明，以此告知公众，最后选择的方案是最经济合理的，让大部分公众通过比较得出与政府的选择达成共识，从而接受和赞成市政府修建“一横八纵”道路网络的整体方案。在整体方案获得认同之后，至于方案中的一些细节问题，就比较容易解决了。

第四步，重点沟通，谈判协商解决重点、难点问题。在整个修建“一横八纵”道路网络的方案沟通中，无疑丰泽湖山庄的业主是这次沟通的重点对象，有一定的沟通难度。通过以上几个沟通步骤，市政府已经赢得了公共沟通的大背景。在此基础上，重点是与利益受到影响的丰泽湖山庄业主们沟通，市政府及有关部门遵循有关法律程序，与业主进行正式和非正式沟通，必要时可以通过谈判，寻求

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[美]Mary．Munter． 管理沟通指南——有效商务写作与交谈 [M]．4版．钱小军，张洁，译．北京：清华大学出版社，1999，3．

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双方满意的解决方案，将修路对业主带来的影响和损失降低到最低限度。案例后一阶段的事实也证明市政府与丰泽湖山庄业主们的沟通谈判是成功的。但是，如果政府能够把握住最佳的沟通时机，也许这之后的沟通本会降低许多，同时也可以避免发生一些不该发生的事情。

3.3.2 方案二 以咨询性策略为导向的沟通

方案二的基本思路是政府采用沟通中的咨询性策略，主要是征询策略与参与策略的结合。具体方案步骤如下：

第一步，广泛沟通，开展城市道路建设大讨论。政府确定这次沟通的对象主要是广大市民，同时也面向丰泽湖山庄业主，沟通的内容不是讨论是否要修建“一横八纵”的道路网络，而是如何解决城市严峻的交通问题。讨论的结果可能是议题宽泛，众说纷纭，难以集中公众的意见。但这并不重要。政府本次沟通的目标是通过讨论引发公众对城市交通建设重要性的认识和关注，同时也让他们感受到政府对城市交通建设的重视和态度。

第二步，立项调研，广泛征集公众意见和建议。在政策调研阶段，一方面向广大市民征集对解决城市交通问题的基本想法和期望，同时也提供政府及有关设计部门和专家设计的方案供市民讨论。在这个阶段的沟通互动中，涉及到交通道路规划专业方面的内容，在政府及有关部门与公众之间存在信息不对称的情况，政府及有关部门可以采取沟通者策略，利用专家权威的影响力，多一些引导性沟通方式，使广大市民公众了解和理解政府对设计交通道路建设的基本原则、方针和思路。在此过程中，通过沟通引导市民同意政府设计的备选方案，并最后形成需要进行听证的三至四套方案。

第三步，依法听证，实施民主决策过程。对经过广大市民讨论与论证后选择的最后三至四套方案举办听证会，邀请有关专家、各界市民代表共同参加听证会，听取市民对方案决策提出的意见和建议。最后，政府及有关部门根据听证会的意见和建议做出决策，并依照有关法律规定的程序上报审批，获得批准后，予以公布。

第四步，沟通细节，解决疑难问题。在城市交通道路建设总体规划方案获得批准后，接下来就是对实施方案的细节和难点进行沟通。毫无疑问，丰泽湖山庄将是这个阶段沟通的重点，同时也涉及到许多实施方案的细节问题。在综合考虑各方利益关系的基础上，与丰泽湖山庄的业主们进行协商谈判，在不违背总体规划方案的原则情况下，讨论道路的线位方案，同时也不排除采用其他补偿方式。必要时，可以重复第三步骤对各种方案进行决策的过程。

3.4 业主维权过程中的政府应对

前面两个方案的设计主要是避免本案例所发生的维权事件，使政府政策或公共事务决策能够得到公众的理解和支持。但事实上丰泽湖山庄维权事件已经发生，政府就应该积极应对。在丰泽湖山庄业主维权过程中，政府及时地纠正了一些违法的行为，制止了非理性的维权活动，控制局面，保证了社会的安定和维护社会治安。这些都是政府积极反应的一面。但是，在面对丰泽湖山庄业主们后来有组织、有秩序、有步骤的理性维权活动时，一直保持沉默的态度。按照查尔斯·E·贝克（Charles E. Beck）的观点：组织中的人们不可能不进行沟通，即使沉默也传达了组织的态度；沟通是指组织中被理解的信息而不是发出的信息。

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我们该怎样理解政府的沉默呢？如果沉默是对丰泽湖山庄业主们维权的反应的话，那么是否它是合适的？是否存在另外更好的沟通回应方式？我们认为，丰泽湖山庄业主们对修建南坪快速道路的态度，政府应该早有所预料，对于此事早晚是要摆在谈判桌上解决的。在对待业主第一次上访时应及时安抚业主的情绪，要求业主派出代表或者组成业主委员会来代表业主反映意见。其次，在安抚业主以及要求业主派出代表征集意见的过程中，政府应利用时间做好各种应对措施，如谈判的准备材料、公众舆论的支持、对谈判如果破裂的安排、后备方案的选择等。最后，利用政府自身掌握资源的控制性优势，通过一边与业主谈判，一边争取公众支持，适度对业主让步等方式，避免事态恶化，防止违法事件的发生，从而达到解决问题的目的。如果能达到这样的结果，那么后面的事情也就不会发生了。事件既然发生了，也有它积极的一面。一方面公众法律意识得到了提高，维权行为更加理性；另一方面也给政府公共管理沟通如何改进和提高带来了更多的思考。

4 方案评估

4.1 管理沟通的目标分析

从丰泽湖山庄事件可以看到，管理沟通在公共管理中起着非常重要的作用。首先，管理沟通不仅仅是政府公共管理的核心任务，而且是实施公共管理的必要手段和途径。首先，在现代公共管理中，公众的参与意识越来越强烈，政府不实行与公众的沟通就无法实现对公共事务的管理。其次，通过管理沟通，可以促成公众对变革的支持。管理的根本目的在于变革，而变革过程必然会遇到各种阻力和障碍，管理沟通的目的就是要消除这些障碍，实现变革。最后，管理沟通既是组织信息的正式传递，又包括人员、群体间的情感互访。建立起互相了解，互相尊重的信心与信任，是建立新型现代政府与公众关系的一种追求。 4.2 管理沟通的科学性、有效性和理性分析

有效的管理沟通离不开及时的传递充分和不失真的信息以及积极的反馈。丰泽湖山庄事件对政府提高公众参与意识方面有重要的启示。沟通的过程除了信息的传递，还有信息的反馈。在公共管理中，政府向公众的信息传递与公众向政府的信息传递是不对等的。公众缺乏向政府传递信息的渠道，而政府对公众的信息反馈不够及时，也不够重视。设计的两个方案都把政府对公众信息传递的反馈作为一个重要的步骤，通过提高公众的参与意识以及参与程度达到促成公共政策实施的结果。

4.3 方案选择分析 4.3.1 方案一分析

方案一是针对政府在权威和信息上处于主导地位而设计的，具有明确的方案选择导向性。在方案中虽然给予公众一定的选择权，但是对于丰泽湖山庄业主而言，决定权并不在他们手上，可以说是政府利用公众的权利取得了修建南坪快速路的决定权。在方案的可操作性上，这套方案所采用的成本比方案二要小，减少了征询公众意见的步骤，通过倾向性的信息披露，引导公众向政府所要达到的目的进行选择。但是该方案可能会造成部分公众特别是丰泽湖山庄业主与政府公共关系的损害，因为对于丰泽湖山庄的业主而言，政府对其采用的是告知策略，而又通过了公众的选择隐秘地实现这一策略，如果不能处理好对这些业主的精神或

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[美]查尔斯·E·贝克,管理沟通――理论与实践的交融［M］．康青，王蔷，冯天泽，译．北京：中国人民大学出版社，2003，5．

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实际利益补偿，对方案的最终实施仍会存在困难。

4.3.2 方案二分析

方案二是针对公众国家意识比较高，而政府会采取高回应度的情况而设计的。这个方案更符合现代民主政府的要求。但是，在目前大部分公众国家意识尚未提高的状态下，这个方案的实施需要巨大的成本，有可能会延误改善交通状况政策的实施。同时在该方案中虽然给予了各种利益集团或个人充分表达意愿的渠道，但是要对这些意愿进行分析选择，并且引导公众选择政府希望的方案，难度无疑比方案一更大，所需要的成本也更大。在操作上，该方案所需要的时间与人、财、物等方面的资源也比方案一耗费更大。

5 启迪

5.1 管理沟通在政府公共管理中的重要性

管理沟通的作用主要是交流信息、说服和激励。政府与公众之间的关系也可以通过沟通得到改善。加强政府与公众的沟通，有利于双方及时顺畅交流信息，公众获得受重视的满足感，政府可以及时发现公众的需求，从而调整政策。加强公共政策分析过程中与公众的沟通，政府能及时对公众进行分析，形成双方共同的价值观，有利于提高政府的说服力与可信度。加强政府与公众的沟通，能够激励公众的公共事务参与意识与国家意识，有利于公共管理双方共同利益的达成。 5.2 改革和完善政府公共沟通机构的职能，提高政府公共管理沟通能力 正是由于管理沟通在政府公共管理中具有如此重要作用，政府部门的沟通职能需要进一步加强和改善。目前我国各级政府设置的公共管理沟通机构主要是信访办。其主要的职能是接待群众来访，协调反映情况。在解决群众来访问题上却还要依靠具体的主管部门。在协调过程中，一是延误时间，不能及时解决问题，可能给来访者造成相互推诿的印象；二是信访办的职能有限，只能起到信息记录、和信息传递的作用，有时可能成为矛盾的挡箭牌或缓冲器。面对不断变化的形势，首先要改革和完善政府公共沟通机构的职能，增强其协调功能，扩大其公共沟通权限，参与协调解决公共管理事务等。其次是建立信息沟通制度，如信息发布制度、领导大接防、重大事件听证会等。最后是提高政府公共沟通能力，举办各类沟通培训，学习和掌握基本的公共沟通理念、策略和方法，不断改进和提高政府公共管理能力。

参考文献

1、王淑贤．商务谈判－理论与实务[M]．北京：经济管理出版社，2003．

2、[美]诺曼 B．西格班德，亚瑟 H．贝尔．经理人员的沟通[M]．北京：机械工业出版社，1998．

3、魏江. 严进, 管理沟通-----成功管理的基石[M].北京：机械工业出版社,2006.

4、[美]玛丽·蒙特. 管理沟通指南——有效商务写作与交谈[M].4版．钱小军，张洁，译.北京：清华大学出版社，1999. 5、[美]查尔斯·E·贝克，管理沟通――理论与实践的交融[M]．康青，王蔷，冯天泽，译．北京：中国人民大学出版社，2003．

6、陈振明，公共政策分析[M]．北京：中国人民大学出版社，2003．

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