案例分析：SZ市丰泽湖山庄
——试论政府公共管理沟通
暨南大学 沈远平
2010年1月·昆明
目录
引言 ........................................................................ 3 1 情景理解................................................................... 3
1.1 案例回顾 ............................................................. 3 1.2 业主维权行为分析 ..................................................... 5
1.2.1 理性转变，公民法制意识觉醒 ..................................... 5 1.2.2 精心策划，巧妙运用“推”和“拉”的谈判策略 ..................... 6 1.3 政府行为分析 ......................................................... 6
1.3.1 维护强势地位，坚持规划的合理性 ................................. 7 1.3.2 依法平息堵路事件，沉默应对挑战 ................................. 7
2 问题诊断................................................................... 7
2.1 政府沟通行为分析 ..................................................... 7
2.1.1 政府内部沟通分析 ............................................... 7 2.1.2 政府对外沟通分析 ............................................... 8 2.1.3 政府职能与沟通分析 ............................................. 9 2.2 业主沟通行为分析 ..................................................... 9 2.3 问题产生的主要原因分析 ............................................... 9
2.3.1 对信息透明度与公众知情权的分析 ................................. 9 2.3.2 对政府公共管理沟通理念及沟通策略运用的分析 .................... 10
3 解决方案设计 .............................................................. 10
3.1 公共政策分析与公共管理沟通 .......................................... 10
3.1.1 政策调研时的沟通 .............................................. 11 3.1.2 政策制定时的沟通 .............................................. 11 3.1.3 政策颁布实施时的沟通 .......................................... 11 3.2 管理沟通策略与公共管理沟通 .......................................... 12 3.3 方案设计 ............................................................ 12
3.3.1 方案一 以指导性策略为导向的沟通 .............................. 13 3.3.2 方案二 以咨询性策略为导向的沟通 .............................. 14 3.4 业主维权过程中的政府应对 ............................................ 14 4 方案评估.................................................................. 15
4.1 管理沟通的目标分析 .................................................. 15 4.2 管理沟通的科学性、有效性和理性分析 .................................. 15 4.3 方案选择分析 ........................................................ 15
4.3.1 方案一分析 .................................................... 15 4.3.2 方案二分析 .................................................... 16
5 启迪 ..................................................................... 16
5.1 管理沟通在政府公共管理中的重要性 .................................... 16 5.2 改革和完善政府公共沟通机构的职能，提高政府公共管理沟通能力 .......... 16 参考文献.................................................................... 16
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案例分析：SZ市丰泽湖山庄
——试论政府公共管理沟通
暨南大学 沈远平
【摘要】随着我国社会主义市场经济的深入发展，私有经济和私有财产已成为我国经济中的重要部分。同时，“小我”与“大我”，“私权”与“公权”的矛盾也就不可避免地产生冲突，公民的维权意识和法律意识不断增长。这无疑是对我国各级政府公共管理的考验。文章依据一个真实案例为背景，揭示和分析了政府公共管理沟通中存在的问题及原因，提出政府公共管理沟通的相应对策和策略，并对如何提高政府公共管理沟通能力做了进一步的探讨。
【关键词】政府；公共管理；沟通策略
引言
丰泽湖山庄业主维权事件已经过去5年了，事件产生的意义是深远的。在这5年里，我国各地不同程度地发生类似影响较大的集体维权事件，其中反映了一个共同的问题：在社会转型的新形势下，政府如何提高自身的公共管理沟通能力，调解和处理各类冲突，创造和建设和谐社会。今天再把这个事件拿出来进行分析，对于研究公共管理中政府与公众的沟通，意义依然重要。
1 情景理解
1.1 案例回顾① 业主堵路
2003年11月9日，丰泽湖山庄的业主们从小区内的公示牌上得知有一条快速路将从他们的住宅小区内穿过，小区已经建好的幼儿园和会所将会被拆掉，规划的二期工程将化为乌有。发展商已于当年9月交清了二期工程的地价款，并于10月17日依法取得了工程规划许可证。据了解，南坪快速路的修建也是在10月份决定的。丰泽湖山庄的业主们感到突然，因为这个规划事先没有对公众进行公示。他们感到自己的权利受到了侵害，于是他们决定要向政府反映这一情况。
11月10日上午9点左右，300多名业主及家属分坐4辆大巴出发来到市政府，要求与领导见面。在市政府信访办联系和安排下，市政府相关部门的负责人与6名业主代表进行了面谈。
负责人坚持认为，南线方案（也就是通过丰泽湖高架桥方案）基本已成定局。负责人说他们事先向领导提交了北、中、南3套修路方案，有关领导最后决定使用南线方案。在政府不容商量的态度下，面谈结果不能令业主满意。
10日中午12点多，上访业主乘车返回小区，聚在小区门前不肯散去。在丰泽湖山庄入口20米开外，就是出境最为繁忙的交通枢纽——皇岗路梅林检查站路段。300多名业主坐到了皇岗路上。到当日下午3点半，堵路已达两小时，被堵车流一直延伸到皇岗口岸。
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资料来源：2003年12月23日南方都市报《保卫家园 但不再以堵路的形式——丰泽湖山庄业主维权
之路》。
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警方闻讯后立即派数名警察赶往现场了解情况并劝导堵路业主自行离开，但是效果不佳。之后，大批民警、保安员及武警战士赶来增援。激进的维权方式以3名业主和3名小区保安被警方带走收尾。警方解释，经调查取证，带头堵路和殴打现场值勤人员的闹事者已触犯刑律，被警方依法予以刑事拘留。
南坪快速路的规划
据市有关部门介绍，南坪快速路即《??市干线道路网规划》“一横八纵”建设计划中的“一横”是贯穿城市东西走向，连接南北走向8条道路，对于缓解城市日趋严重的交通形势，构筑高效、快捷、全市一体化的城市交通网络，以及推进特区外城市化进程都将起到至关重要的作用。在规划设计过程中，经过调研考察，专家论证，对“一横”线路共设计了北、中、南三套可选方案供领导决策。通过对三套方案的比较论证，最后决定采用南线方案。主要的理由是整条线路沿线拆迁量较小，对建成的居住区影响不大。该方案一期工程建设对丰泽湖山庄小区有一些影响，当初的设计距离目前最近的住宅也有152米。
业主反思纠错，主动登报致歉
堵路维权事件发生一周后，事态仍陷入不明了状态，政府部门未对修改规划方案表态。倒是本地一家党报的一篇评论员文章引起了业主们的关注，他们认为这篇文章透露了政府对堵路事件的态度。文章写道：目前市民群众十分关注生活环境质量，维护个人利益的维权意识加强；但在如何对待城市发展全局利益与个人利益的矛盾方面，部分市民则不愿承担社会责任，不能顾全大局，表现得不够理智，有的甚至将个人权利主张无限扩大，部分市民未能理解，在交通形势日趋严重的今天，政府推进市政建设，其市民个人本身也从中获益。“不顾一切地以过激的堵路等形式表达自己的诉求”，是“部分市民法治意识淡薄”，市民不应该“不尊重规划的法定性和权威性”。
丰泽湖山庄业主开始意识到堵路的严重后果，并进行反思。业主们认为，他们当时缺乏理性，缺乏法制意识和法律知识，他们之所以会去堵路，一方面是受到其他小区维权行动的影响。有业主讲：“以前其他小区的业主和欠薪民工都堵过路，不但没有受处罚，反而解决了问题。我们头脑一热，也就走上了马路。”另一方面是感到自己的权利受到侵害，感情上无法接受。有业主讲：“我们花了一生的全部积蓄在这里买房，冲的就是这里的风景。快速干道横穿小区，小区风景不在，楼价将贬值，周边配套设施将被破坏。”
通过总结和反思，业主们意识到他们堵路的行为是违法行为，给其他市民及整个社会造成了严重的影响，为了防止再发生类似不理智的行为，丰泽湖山庄的业主干了三件事：第一，召集20多栋楼房的业主选出业主代表，成立业主委员会筹备小组，统一规范业主行动，以改变目前无组织的混乱局面；第二，筹委会紧急聘请一名律师担任法律顾问，为以后的维权行动提供法律指导；第三，通过在媒体刊登启事，向市民及政府部门真诚致歉。
11月17日，业主们通过媒体在报纸上公开向政府和市民致歉，反思和检讨自己的不理智行为。这一举动引起了社会的关注和很高的评价。丰泽湖山庄的业主们在法律的框架指导下，开始了自己的理性维权之路。
召开研讨会
11月23日，丰泽湖山庄委员会筹备小组向社会各界，以及市政府、规划与
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国土资源局、住宅局等有关部门发出邀请，举办“法治公民意识的觉醒研讨会”，共同探讨一条公民理性维权的道路。
当天下午，研讨会召开。在研讨会上，在一些维权专家表明“维权要在理性、合法下进行”、“丰泽湖山庄环境优美，快速路横穿小区的确会损害业主的权益”等观点时，场内外业主都爆发出热烈的掌声。
市政府及相关部门缺席研讨会。
11月21日，一则消息引起人们的强烈关注。该消息称，11月20日下午，20多名西部通道接线工程沿线居民代表被市政府邀请到政府常务会议室，听取政府及有关部门对该工程环境影响的评估结果，并且直陈了自己的意见。舆论认为，此举预示着政府姿态的转变，政府已经开始关注业主维权的声音。这其中就有丰泽湖山庄业主的功劳。很多业主认为，政府已经邀请西部通道接线工程沿线居民代表进行沟通，那么丰泽湖山庄问题的解决也不会遥远。但就在此时，一场由本地一家媒体发动的“小我”必须服从“大我”的讨论，令丰泽湖山庄业主改变了态度。
到省政府反映情况
研讨会之后，政府相关部门仍保持沉默。11月28日，300余名丰泽湖山庄的业主自发到省人大、省政府反映情况。省政府信访处领导了解情况后，立即电话通知市政府尽快召集相关部门领导火速赶往现场协调。当日下午4时许，市政府相关部门领导驱车抵达现场，与业主代表进行了长达两个小时的座谈。最后，市政府表示，将尽快拿出一套合理的、科学的、能充分考虑老百姓利益的设计方案。
丰泽湖山庄业主们的维权行为终于有了关键性的进展，能够与市政府相关部门的领导坐在一起，沟通，交换意见，并得到了市政府的明确表示。为配合市政府督促有关部门合理修改快速路规划，原定的3000人游行活动以及集体停止供楼的维权行动暂缓进行，最后取消。
尾声
事件后的6个月时间内，双方经过多次协商谈判，市政府仍然坚持采用南线方案。丰泽湖山庄业主表达了不同意见。市政府明确表示只能在坚持整体规划的原则下对丰泽湖路段的线路方案进行修改。
2004年6月29日，市人大就“南坪快速干道”丰泽湖段线路方案召开了听证会。规划部门数易其稿，先后提出了四套备选方案。从一号方案到四号方案，规划线路不断南移，逐渐远离已经建成的居民区。
四号方案中，线路再次南移138米，沿丰泽湖山庄四期南部用地红线边缘通过丰泽湖山庄四期未建用地，此线位距现有最近住宅369米，幼儿园215米，会所276米，线路经过丰泽湖山庄规划用地时，全部采用钢筋混凝土梁板结构覆盖，上面种植爬藤绿化，原定的400米的下沉式通道延长至480米。本方案造价高于其它三个方案，为7.86亿元。
1.2 业主维权行为分析
1.2.1 理性转变，公民法制意识觉醒 在丰泽湖山庄业主维权事件发展过程中，业主们的维权之路经历了上访市政府——堵路——登报道歉——专题研讨——上访省政府——与市政府谈判这样
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案例分析：政府公共管理沟通
