WTO体制下的服务贸易自然人流动谈判与我国的参与策略

WTO体制下的服务贸易自然人流动谈判与我国的参与策略

金孝柏

【摘 要】摘要：WTO体制下的服务贸易自然人流动谈判进展缓慢，面临应对保护主义盛行、成员利益诉求不同而难以协调和克服谈判方式缺陷等诸多挑战。保障发展中国家的更广泛参与、提高市场准入的透明度和确定性以及实施GATS签证制度有利于推进服务贸易自然人流动谈判进程。我国应深入研究WTO体制下自然人流动谈判的过程、参与各方的立场与态度，制定明确的谈判策略，积极参与WTO服务贸易自然人流动谈判，积极面对、稳步推进、有序开放我国服务贸易部门的自然人流动准入，针对不同的国家和地区，在不同的服务部门有区别、有重点地提出谈判要价和出价。【期刊名称】江苏商论【年(卷),期】2016(000)012【总页数】5

【关键词】自然人流动；服务贸易；谈判；参与策略

一、WTO体制下的服务贸易自然人流动谈判：进程与成果

服务贸易自然人流动是指自然人服务贸易提供者以自然人的身份跨越国（边）境进入其他国家（地区）提供服务的贸易行为和过程，是国际服务贸易的重要提供方式。目前，得到广泛认可的自然人流动的定义是WTO体制下的《服务贸易总协定》（GATS）给出的。

GATS对自然人的范围做出了限定，规定了成员国市场开放的基本原则，赋予了成员国选择开放程度的权利。“在决定自然人流动自由化程度的问题上，成员方拥有广泛的选择权，GATS的开放性造就了成员方之间独特的市场准入机制，也造成了其各自市场开放程度的差异以及同一国家对不同成员方市场开放程度的差异①。”自然人流动涉及到人员的跨境流动，关系到各国的就业、社会稳定、文化等多方面的问题,各国政府在做出承诺的时候比较谨慎②。大多数WTO成员对自然人流动设置了程度不同的贸易壁垒。随着经济全球化程度的不断加深，国际社会对自然人流动的重要性和意义有了越来越多的共识，在多哈回合的服务贸易谈判中列入自然人流动的有关内容自然是水到渠成。但是，自从本轮服务贸易谈判自2000年1月正式启动到2015年底，包括非自然人流动在内的服务贸易谈判进展缓慢，也没有达成有关服务贸易自然人流动的任何实质性协议。

值得注意的是，在WTO成员中，无论是发达国家，还是发展中国家，在自然人流动谈判出价和要价方面也存在一些共同的关注点，包括：（1）提高自然人流动国内规制的透明度。（2）减少适用与自然人流动相关的经济需求测试和劳动力市场需求测试，或者至少应保持实施这些测试使用的标准公开、客观和透明。（3）各成员应提高自然人流动承诺的可比性和确定性。当然，不同成员之间，特别是发达成员与发展中成员之间的分歧与冲突也是显而易见的。对于发达成员而言，谈判的目标是进一步巩固和改善各方的自然人流动承诺，尤其应提高与商业存在有关的自然人流动的承诺水

平，并采取措施落实这些承诺。而在发展中成员看来，应该关注的是如何达成提高与商业存在脱钩的自然人流动的承诺水平协议，应该采取“水平承诺为主，部门承诺为辅”的方式，以确保各成员的自然人流动的承诺水平得到全面的改善，而且要取消或至少应减少适用与自然人流动有关的经济需求测试。相对而言，发展中成员更加关注与自然人流动有关的签证程序和入境许可程序以及资格认可问题。总体而言，在WTO体制下，发达成员与发展中成员之间在服务贸易自然人流动承诺方面普遍存在权利义务不平衡的问题，发达成员有服务提供能力但不愿意承担开放义务，而发展中成员则普遍缺乏服务提供能力却被要求承担更多的义务③。这自然也反映在自然人流动的谈判中，并且影响了谈判的进程。

二、WTO体制下服务贸易自然人流动谈判：挑战与对策

当前，WTO体制下的服务贸易谈判举步维艰，“多哈已死”、“WTO名存实亡”等言论不绝于耳，美国主导的《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）、《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》（TTIP）谈判，特别是《服务贸易协定》（TISA）的推进更加深了人们对WTO前途的担忧，对服务贸易谈判的前景更不看好，自然人流动的谈判也不可避免地面临与WTO体制下整个服务贸易谈判同样的挑战。（一）贸易保护主义盛行，市场开放力度减弱

目前，众多WTO成员在自然人流动方面的部门承诺少，限制多，设置了各种各样的服务贸易壁垒。在多哈回合服务贸易谈判中，发达国家与发展中国家存在严重的分歧，发达国家希望通过谈判获得潜在的贸易利益，而发展中成员希望维护好现有的利益，在目前各成员开放自然人流动市场的前景不明的情况下，特别是2008年国际金融危机以后，世界经济长时间复苏缓慢，多数WTO成员纷纷采取保守主义政策④，推动服务贸易自然人流动谈判的动力明显不足。

其次，WTO成员众多、利益诉求迥异，难以协调。截至2015年12月，WTO共有160多个成员，大多数是发展中国家（地区），服务贸易大国基本上都是货物贸易大国，经济发展水平较高。除了中国可以代表发展中国家利益外，其他的成员均是发达国家，所代表的利益都是基于贸易实力和经济发展的优势地位。在WTO服务贸易谈判中，发展中国家和发达国家始终存在不同的立场与利益诉求，并且没有在关键问题（如自然人的范围认定）上形成有效的共识。因此，自然人流动取决于雇主在特定国家的商业存在，如发达国家竭力防止外国工人进入当地劳动力市场。如何协调这两者之间的利益冲突是服务贸易自然人流动谈判面临的重大挑战⑤。（二）WTO谈判方法存在缺陷，影响谈判效率

WTO体制下的服务贸易谈判实行要价-出价制，即任何WTO成员可以向其他成员提出开放服务贸易市场准入的具体要价，而被要价的成员可以根据WTO规则和自身实际给出开放具体服务部门的出价或者修改自己的出价。由于WTO成员之间利益的分歧与服务贸易水平的差异，各成员对自然人流动的出价非常消极，即使是有限的成员出价水平也不高，要价也很难得到正面积极的回应。影响WTO服务贸易自然人流动多边谈判的因素很多，归结起来有几个不可小觑的主要因素：

1 ．服务贸易发展水平的差异和贸易利益的冲突。WTO成员之间的贸易发展水平存在巨大差异，在自然人流动方面的贸易利益冲突不可避免。应该承认，一国的经济发展水平与服务贸易发展水平基本呈上是一致的，即经济比较发达的国家服务贸易一般也是发展比较好的。如美国、欧盟、日本是世界经济强国，他们的服务贸易发展水平也很高。相反，经济落后的最不发达国家的服务贸易发展很缓慢，占世界服务贸易总额的比重也很低。在WTO成员中,就服务贸易自然人流动而言,发达国家总体上在专业技术人员和企业高级管理人员方面比发展中国家具有明显的比较优势,而发展中国家的竞争优势在于蓝领工人或低技能工人,发达国家不愿意向发展中国家开放低技能工人的自然人流动,担心大量涌入的低技能工人会冲击本国的就业市场。

2 ．自然人流动蕴藏着的文化、资源、社会、安全等非经济因素影响各国的贸易利益与贸易政策。无论是文化结构、人才战略，还是为了防止非法移民的需要，或者保障国土安全，维护社会稳定，为了保护国内市场，服务贸易自然人流动的东道国均会采取一些措施限制其他国家的自然人流动到本国，这实际上是限制服务贸易的壁垒⑥。比较典型的就是，自然人流动会对东道国国内劳动力就业造成直接冲击，因为自然人流动对东道国而言，既进口了服务，丰富了消费者的选择，也在一定的程度上挤占了国内的就业市场，这也是发达国家严格限制自然人类型的主要原因。更为严重的担忧是，自然人流动容易引致文化冲突，因为自然人流动涉及自然人实际进入东道国，其本身蕴藏的文化因素也会随自然人的物理移动带进东道国境内，并与东道国的文化传统和习惯形成直接的对抗和冲击。

3 ．自然人流动可能隐含的移民倾向⑦。自然人流动由于自然人以个人的身份直接进入东道国并在东道国直接提供服务，在某种程度上构成东道国就业市场的组成部分。由于一些国家对于要求申请移民者需要在移民目的国有固定的职业，而服务贸易自然人流动的自然人正好具有居留期限和相对固定的职业等类似的特征，而且，东道国也经常拒绝一些有明显移民目的或倾向的自然人入境，因而经常被认为自然人流动可能隐含移民倾向而加以限制。（三）服务谈判的主要诉求

目前,多哈回合多边贸易谈判停滞不前,主要是各成员之间,特别是发达成员与发展中成员之间贸易利益的不同诉求和服务贸易发展水平的巨大差异造成的，在服务贸易自然人流动方面更是如此。要推动谈判进程，必须要首先弥合或缩小这些差异。对于服务贸易自然人流动谈判而言，可以从以下几个方面入手：

1.拓宽准入的自然人类型，切实保障发展中国家的更多参与。在目前160多个WTO成员中，大多数是服务贸易竞争力很弱的发展中国家。发达国家与发展中国家在服务贸易自然人流动方面的重要分歧之一就是自然人流动中的自然人类型的界定。要想充分调动发展中国家的谈判积极性，应该适当增加可以出口的自然人的类型，如通过补充协定的方式适当增列技术工人到自然人流动的范围。2.减少现有自然人准入的限制性条件，增加现有条件的确定性。目前，GATS赋予了各成员对入境提供服务的自然人管理的权力，但并没有明确界定成员形式权利的范围，这必然为成员扩大权力甚至

滥用权力导致贸易壁垒的形成。因此，应该把各成员管理入境自然人的权利限定在一定范围，并对管理权力明确必要的边界和程序。将自然人流动与商业存在脱钩，采用GATS签证制度。WTO成员可以根据各自的国情和具体承诺表，对自然人的申请条件、程序以及可停留的期限等问题做出明确具体的规定。

三、我国参与WTO服务贸易自然人流动谈判：原则与策略

我国从1986年开始参加多边贸易体制下的乌拉圭回合贸易谈判，参与了服务贸易谈判的全部过程，并在一些关键问题上提出了自己的见解、主张和意见。加入WTO以后，我国全面参加WTO服务贸易谈判。2002年6月向主要贸易伙伴提出服务贸易要价，2003年8月提交了初步出价，在商业服务和运输服务两个部门做出了新的承诺。我国也收到了美国、欧盟、日本、加拿大等国的服务贸易要价。

（一）我国今后参与WTO服务贸易自然人流动谈判的基本原则

如前所述，服务贸易自然人关系到我国的核心贸易利益，我国应该坚持以下几个基本原则：1.维护国家主权和贸易利益。贸易协定是国家贸易利益的法制保障和实现基础。我国应该在多边贸易协定的谈判和签署过程中坚持维护我国的贸易主权和贸易利益。

2.保障和保护基本人权。服务贸易自然人流动是以自然人身份进行的贸易行为，在贸易过程中必然涉及自然人的政治、经济、社会和文化等方面的权利保障和保护问题。我国在进行对外贸易谈判中应该体现和坚持基本人权的保障和保护，切实保障我国境内提供服务的外国自然人和在境外提供服务的我国自然人的基本人权。

3.有利于我国发展对外服务贸易和提升我国的对外贸易竞争力。我国的对外服务贸易发展迅速，但面临的问题与挑战也不少，服务贸易自然人流动面临更大的挑战与竞争。对外进行贸易谈判的成果应该包含和反映我国的贸易利益，促进我国的服务贸易健康发展，提升我国服务贸易自然人流动的出口竞争力。

4.有利于满足国内民众的服务需求。我国的经济快速发展提高了民众的收入和生活水平，民众的需求呈现多元化、个性化和差异化的趋势，并对各种服务提出了更高的要求。但是，我国的国内服务提供者还难以完全满足国内的服务需求，进口服务是必然要求。因此，加快服务贸易谈判应该考虑在保障和促进本国相关服务部门发展的同时，在自然人流动方面开放一些目前民众迫切需要，但国内市场提供能力仍然无法满足且不会影响国家经济安全和产业发展的服务部门。

5.有利于国内服务贸易法制建设。我国正在大力推进服务产业和服务贸易的发展，必须遵循和适用国际规范，实现我国的服务贸易立法符合WTO规则和我国参加的其他国际贸易协定，加快推进国内的服务贸易立法和法律的实施。

6.积极面对、稳步推进、有序开放服务部门。我国必须理性分析目前服务贸易谈判进程中的问题与

分歧，积极评估其他WTO成员对我国提出的要价，在谈判中坚持稳步推进、有序开放的原则，有计划、有区分地开放服务贸易自然人流动的服务部门。

（二）我国今后参与WTO服务贸易自然人流动谈判的基本策略

1.确立谈判的总体原则，对谈判的内容规划进行法制评估，认真研究和确定具体的部门要价和出价。我国参与国际服务贸易自然人流动谈判应确立有利于发展我国的对外服务贸易和维护我国的贸易利益，明确我国在服务贸易自然人流动领域的核心利益，认真开展对目前服务贸易自然人流动方面的法律、法规和政策内容的研究和清理，规划和制定既符合通行的国际贸易规范又能反映和维护我国贸易核心利益的法律规范体系。在谈判内容方面，在充分认识我国服务贸易自然人流动方面的优势部门和劣势部门的基础上，制定积极稳健的部门出价，并认真研究其他国家对我国提出的要价，有区别地针对不同国家提出相应的部门要价。从目前来看，我国在自然人流动方面可以把医疗、教育、金融和专业服务作为重点出价的服务部门，重点要价的服务部门包括教育和旅游服务等。2.明确谈判主体，确定谈判内容，严格谈判程序，保证谈判效果，争取良好的谈判成果。对外贸易谈判本来就是一个复杂的利益博弈过程。我国目前的服务贸易分属不同的政府部门，即便在内部管理方面都需要一个复杂的协调过程，在对外谈判方面更需要明确参加谈判的主要部门及其责任范围。自然人流动方面牵涉的政府部门会更多，协调更加重要。在谈判内容方面，应该由这些部门综合各自主管的行业给予主导性意见。

3.制定和实施有利于实现我国服务贸易利益最大化的服务贸易自然人流动的谈判策略。目前，我国的服务贸易自然人流动除了在传统服务贸易部门有一定的优势外，在GATS规定中的大多数服务贸易部门并无实质性的竞争力，在人口结构、教育水平、知识技能方面的总体竞争力非常薄弱。而在另一方面，我国既面临发达国家的限制性措施或贸易壁垒，也面临其他发展中国家，特别是新兴的市场经济国家的竞争压力。因此，在谈判策略上，我国应该同时应用多边、双边和区域贸易协定的方式，与不同国家和区域性国际贸易协定组织进行谈判，达成不同形式和不同层次的贸易协定，对于发展比较成熟而且有一定竞争优势的服务贸易部门实现完全的自然人流动开放承诺，并对发达国家和其他发展中国家提出要价。要积极参加WTO服务贸易谈判，争取和逐步确立我国在制定服务贸易自然人流动国际规则方面的主导地位。我国应该利用好目前WTO服务贸易谈判停滞不前的契机，认真研究服务贸易自然人流动的国别和区域贸易规则，深入研究我国在服务贸易自然人流动方面的优势产业和部门，维护和保障其权利。

（三）我国今后参与WTO服务贸易自然人流动谈判的基本要价

在谈判要价方面，我国应区分不同的国家和地区，针对不同的产业和部门，有针对性地提出要价。一是在服务贸易自然人流动规则总则方面，我国应明确提出限制经济需求测试、减少市场准入限制、互相认可资历、资格。二是对发达国家，如欧盟、美国、加拿大、日本、澳大利亚等国，我国应该明确要求这些国家开放服务贸易自然人流动。三是对于服务贸易自然人流动的范围，我国应该明确建议自然人包括自我雇佣、东道国国内公司雇佣、跨国公司内部员工跨境流动，包括技术、非技

术工人、专家、专业技术人员、管理人员，要价的服务部门包括金融服务、专业服务、教育服务、交通运输服务和医疗服务。四是我国对发展中国家增加和扩大开放建筑、通讯、医疗、体育、文化、教育、旅游和交通运输等服务部门。

（四）我国今后参与WTO服务贸易自然人流动谈判的基本出价

我国应该积极利用GATS体制下肯定式清单和否定式清单结合出价的方式，通过肯定式清单明确规定适用的服务贸易部门，同时用否定式清单排除在开放的范围之外，如政府采购、政府补贴、收入保障、社会福利、国家安全有关的活动。我国参与国际服务贸易自然人流动谈判的基本出价：一是允许管理人员、技术人员、专业人员、专家等自然人流动进口。二是加大商业、教育、咨询、通信、金融、旅游、运输、环境、体育等部分服务部门的自然人流动的开放力度。三是承诺建立双边和多边资历、资格认证与互认机制。四是减少国内经济需求测试的适用，并严格规范必须适用的国内经济需求测试启动程序和条件。

四、结语

自然人流动是WTO服务贸易的重要提供方式，也是WTO服务贸易谈判的重要内容。但是，由于WTO各成员在服务贸易发展方面的水平差异和自然人流动方面的不同利益诉求，加上WTO一揽子谈判方法的内在缺陷，自然人流动谈判进展缓慢。如何克服保护主义的影响，扩大发展中国家的有效参与，提高自然人流动准入与规制的透明度与确定力，是今后推动WTO服务贸易自然人流动谈判应该考虑的重要内容。

我国应该正确对待WTO服务贸易自然人流动谈判中发达国家与发展中国家的立场分歧与差异，认真研究现有的服务贸易自然人流动壁垒，制定有利于维护国家主权和贸易利益、保障和保护基本人权、有利于我国发展对外服务贸易和提升我国的对外贸易竞争力、有利于满足国内民众的服务需求、有利于国内服务贸易法制建设的谈判战略与策略，积极面对、稳步推进、有序开放我国的服务部门。在谈判方式上，我国可以实行肯定式清单和否定式清单结合出价，通过肯定式清单明确规定适用的服务贸易部门，同时用否定式清单排除在开放的范围之外，如政府补贴、收入保障、社会福利、国家安全有关的活动。在谈判策略上，针对不同的国家和地区，在不同的服务部门，有区别、有重点地提出谈判要价和出价。注释：

①④⑤⑥徐军华,李若瀚．GATS框架下自然人流动规则的问题和出路．世界贸易组织动态与研究,2012，(1)：28-35．

②许华兰．《服务贸易总协定》下自然人流动的福利效应分析．国际商务,2006，(02)：19-22．③许华兰．《服务贸易总协定》下自然人流动的福利效应分析．国际商务,2006，(02)：19-22．⑦李健男．论自然人流动制度的困境及出路．法学评论,2011，(03)：82-86．