现阶段水利吸引社会资本应避免陷入的几
个误区 -
国家高度重视创新投融资机制，把水利作为重点支持领域之一，先后制定出台了一系列吸引社会资本参与水利工程建设运营的政策措施。水利部会同有关部门和地方积极创新投融资模式，科学设计社会资本参与方式，细化完善政府支持政策，较好激发了社会资本参与水利建设的动力与活力。据初步统计，十二五期间全国水利建设投资中社会资本为1683亿元，约占水利总投资的7.8%，相比十一五期间提高了3.5个百分点。但由于水利具有很强的公益性，且投资规模大、建设周期长、财务回报率低，长期由政府组织实施，与交通、市政等基础设施领域相比，市场开放程度总体依然不高。特别是通过调查了解和案例分析发现，由于在吸引社会资本方面缺乏成熟的操作经验，有关方面对PPP的概念、内涵还缺乏正确的认识和理解，具体实践中容易陷入几个误区，影响了水利在更大程度上向社会资本开放。本文对几个误区进行重点辨析，并提出有关建议。
一、误区：吸引社会资本主要目的是解决水利建设资金缺口 1.描述：对于盈利条件较好、融资能力较强的项目，一些地方认为没有必要推行PPP模式
本届政府以来，鼓励社会资本发展、让企业拥有投资自主权，是在国家经济发展步入新常态，要求发挥投资关键作用、以结构性改革推动结构调整的背景下提出的。由于水利的市场化程度低，目前开展的政府和社会资本合作实践较少，业内对于PPP内涵的认识和理解还有一些片面和狭窄。有观点认为，开展政府
与社会资本合作的主要甚至唯一目的是解决水利建设资金缺口问题。因此，只有在水利建设资金特别是地方配套资金存在较大缺口时，才会想到引入社会资本参与，而对于盈利和融资能力较好的水利项目，许多地方认为没有必要，或者不愿意将其拿出来吸引社会资本参与。据了解，浙江某引调水工程在筹集项目建设资金时，由于工程本身效益较好、融资能力较强，加之融资环境较好，其通过贷款、专项债券的平均融资成本仅为1.5%左右，但如果采取吸引社会资本的方式，为满足社会投资人的回报需求，融资成本最低也要达到6%左右，单纯从财务可行性角度权衡，地方政府吸引社会资本参与的意愿不强。一位在黑龙江某水库从事项目融资的人员介绍，目前中央和省级两级财政已经落实了该水库项目总投资的70%以上，对于剩余资金缺口，当地政府认为采取PPP模式引入社会资本规模不大、必要性不强，更愿意采用政府自筹、银行贷款等传统方式，造成了好的项目进不来，差的项目没人来的困境。
2.辨析：政府与社会资本合作的根本目的是通过发挥各自优势提高基础设施建设水平和运营效率
从概念产生的背景来看，PPP最早由英国政府于20世纪80年代提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。可见，PPP模式和传统政府融资模式的关键区别，在于社会资本是否有机会参与传统由政府投资的项目(如发电、供水、土地开发等)，并分享决策权与收益权。因此PPP不仅是一种融资模式的创新，还体现在建设管理模式的创新，无论从其内涵本身还是许多市场化程度较高的行业实践来看，吸引社会资本除了解决资金问题，更重要的目的和作用是通过引入市场主体，更好地发挥公私部门
的各自优势，提高工程建设管理水平和运营效率，实现政府和社会资本的长期合作、优势互补和激励相容。
3.建议：加快转变政府职能，为发挥社会资本的经营管理优势营造良好环境
政府和社会资本合作，主动权更多在于政府。建议各级水利部门要树立对PPP的正确认识和理解，加大宣传引导和政策扶持力度，为社会资本参与创造良好条件。一是加快政府职能转变，进一步通过深化行政审批制度改革、创新公共服务提供方式等，增强政府市场意识，提高创新投融资机制，吸引社会资本的主动性。二是加强政策宣传引导，及时宣传报道吸引社会资本参与水利建设的方针政策、方案和措施，宣传社会资本在水利工程建设运营方面的积极作用，让社会资本了解参与方式、运营方式、盈利模式、投资回报等相关政策，营造良好的社会环境和舆论氛围。叁是加强项目库建设，及时推介、扶持、培育一批水利等基础设施建设领域的PPP案例，做好跟踪分析和经验总结推广，让有关方面特别是地方政府充分认识到，社会资本进入不仅可以成为解决资金缺口的有效途径，而且在分担政府投资运营风险、提高基础设施建设运营效率方面同样具有重要作用。
二、误区：只有盈利条件好的水利建设项目才能吸引社会资本
1.描述：对于财务收益较差、引入社会资本难度较大的水利项目，一些地方推行PPP模式的有效办法不多
据了解，许多以防洪、生态、灌溉为主的水利工程，没有直接经济收益，而对于收益状况相对较好的引调水工程、水源工程而言，一般财务收益率也不高于4%，与投资城市供水、发电等其他产业的平均投资回报水平8%相比差距较大，单纯自身收益
很难吸引社会资本进入。从目前各地向社会资本推介的项目类型看，多数为具有一定供水或发电效益的水利工程，其中能够有效落地的则更多是优中选优，例如江西峡江水利枢纽、安徽白莲崖水库等，将水利工程中效益较好的电站部分单独剥离出来吸引社会资本。而对于盈利性较差的灌区建设、农村饮水安全、河道综合整治等项目，主管部门认为单纯依靠项目自身收益难以吸引社会资本，在推行PPP模式时普遍存在畏难情绪，创造条件推动项目落地的办法不多，主要寄希望于中央给予加大补助资金支持等优惠政策。比如，重庆观景口水库先后2次进行项目法人招标都以失败告终，主要塬因就是该工程承担的公益性功能较多，社会资本投资收益难保障，导致社会投资人积极性不高。四川大桥水库二期工程的经营收入主要包括农业供水和城镇生活供水等，由于公益性部分较多，经测算，工程建成后预期财务收益相对较低，当地政府部门在吸引社会资本方面感觉有些束手无策，至今尚未制定提出切实可行的PPP实施方案。
2.辨析：PPP项目收益不一定来源于自身收益，不仅可以由使用者付费(如用水户缴纳水费)，也可以由政府付费(如政府购买服务)
有关行业和领域的实践表明，PPP的应用范围并非局限于盈利能力较强的项目，通过合理的合作模式、有效的支持政策等，公益性强的项目同样可以引入社会资本，相关做法在水利领域也开始初显成效。近年，随着探索实践的不断深入，加之有效的政策支持，水利PPP实施范围进一步拓宽，方式也逐渐灵活多样，不仅盈利能力较高的水源工程、调水工程能够吸引社会资本，农田水利、农村饮水安全等公益性强、盈利能力弱的水利项目，也开始逐渐成为社会资本参与的重要领域。如云南省陆良县恨虎坝
中型灌区通过初始水权分配、建立健全水价形成机制、建立节水奖励机制等，明确了社会资本回报方式，稳定了回报预期，引入社会资本500万元，成为国内通过招商方式引入社会资本参与农田水利建设的成功案例。在农村饮水安全工程中，2014年全国各地通过各种鼓励和支持措施共筹集社会资金17.3亿元用于工程建设，占当年全国农村饮水安全工程建设总投资的5%，缓解了地方配套资金落实难、缺口大的问题。重庆等一些地方在城市水环境整治中，通过允许分享周边土地增值等方式，引导房地产开发商等社会投资经营主体参与项目建设，既解决了公益性项目建设的资金缺口问题，又满足了社会资本的投资回报要求，实现了政府和社会资本合作的双赢。
3.建议：明确优惠的渠道和扶持政策，提高社会投资经营主体的收益预期
借鉴部分地区的成功做法和典型经验，可采用如下方式解决项目自身盈利能力不足、吸引社会资本困难的问题。一是项目打捆。比如，重庆观景口水库考虑到仅依靠塬水经营引资效果不明显，拟通过与中标社会投资人签订供水协议，将配套的观景口水厂一并纳入PPP合作范围，相应配置水厂特许经营权，通过塬水和制水一体化实现较好经营指标。经了解，黑龙江奋斗水库、安徽江巷水库也初步考虑把水厂和部分供水管网等项目进行打捆，以吸引社会投资，提高项目财务收益预期。二是政府购买服务。如浙江丽水、江苏镇江等地在水环境整治中，考虑项目自身没有盈利能力，确定以政府购买服务的方式吸引社会资本，即通过公开招标确定社会投资经营主体，由其负责项目建设和运营管理，社会资本投资成本和收益在项目建成后由政府每年按照一定额度支付。叁是配套优惠扶持政策。如湖南莽山水库采取投资补助
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