中国城乡养老保障：挑战与选择

中国城乡养老保障：挑战与选择

中国城乡养老保障:挑战与选择

在中国经济转型过程中，城乡养老保障体系建设遵循了先城市后农村的改革路径。这种选择符合养老体制演变的一般国际经验。不过，中国人均收入低水平的快速老龄化速度，是发达国家和发展中国家未曾遇到过的。城市发展优先确保了目前城市拥有较高的养老保障水平。相反，农村发展滞后使得农村家庭面临着更加严重的养老负担。从趋势上看，人口老龄化和城市化发展对现行的中国养老保障体系提出了严峻挑战，但这并意味着中国养老保障体系就会必然崩溃。问题关键在于我们如何进行养老保障模式制度设计，解决筹措养老金的激励机制和可获得性等问题，建立一套符合中国国情的低水平、广覆盖的养老保障体系，实现老有所依的保障目标。

全文分为六个部分:第一部分介绍了城市养老保障体制改革进展和保障状况;第二部分介绍了农村养老保障体制改革进展和保障状况;第三部分讨论了城市养老保障体系的脆弱性;第四部分考察了农村养老保障体制的重要性;第五部分分析了养老保障对缓解老年贫困的重要作用;最后是指出了中国养老保障体制的未来改革和选择。

一、城市养老保障体制改革

在计划经济时期，城市养老保障是由企业或单位提供。当时，国家对企业实行财务上统收统支、包盈保亏，企业按照国家有关规定提

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取和发放养老金，对退休人员实行管理。养老金多少取决于工龄的长短和退休前的工资高低。养老金筹措是现收现付制方式。国家通过企业对向城市劳动者提供了从摇篮到坟墓的全面保障。这种安排符合传统体制的内在要求。

伴随着70年代末开始的经济改革，传统的养老保障体制被不断抛弃。80年代中期国有企业实行承包制和废除终身雇佣制，不仅改变了企业与国家之间的财务关系，而且也改变了企业与职工之间的关系。实行利润分成制和利改税之后，企业必须部分承担自行积累和支付职工养老资金等职能。在总结前期改革经验的基础上，1991年颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出建立基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的养老保险体系，实行国家、企业和个人三方共同负担。

在确立了养老体系之后，90年代中后期以来的改革重点是加强基本养老保险制度建设、扩大统筹范围和扩大覆盖面。1997年，国务院正式颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定建立统一的社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保障制度。城镇职工按职工工资的11%建立个人账户，其中个人缴费逐步从4%提高到8%，其余部分由企业缴费划入。企业缴费率由省级人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%.这种筹资模式实质上是传统的现收现付模式与完全积累模式的综合，属于部分积累式的基金筹资模式。

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1998年8月，国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，实行职工养老保险全国并轨，由市级统筹向省级统筹过渡，养老金的差额缴拨改为全额缴拨，实施养老金社会化发放。

1999年1月，国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》扩大了社会保险费征缴范围。基本养老保险费征缴范围不仅包括国有和城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工，而且各地可以根据当地实际情况决定是否将城镇个体工商户纳入基本养老保险范围。

2000年国务院印发了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，决定2001年先在辽宁全省和其他各省(自治区、直辖市)确定的部分市进行试点。与1997年

《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》相比，2000年的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》通过个人帐户完全由个人交费形成(个人缴费率为8%)、实行社会统筹基金与个人账户基金分开管理、调整和完善基本养老金计发办法、鼓励企业建立企业年金等措施，旨在解决转轨成本和做实个人帐户等问题。养老金筹资模式由“部分积累”变为“现收现付”加“完全积累”。

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随着改革思路日益明晰，城市养老保障覆盖面稳步扩大。1989年到2003年，参加基本养老保险的城市职工数量由4817万人上升到12250万人，占城市职工比例由33.5%提高到46.3%.参加基本养老保险的城市离退休人员数量同期由893万人上升到4013万人，是1989年的4.6倍。

城市老年人的养老保障程度高。据2000年人口普查资料显示，城市60岁以上老年人口的劳动参与率为13%.在不参加工作的城市老年人口中，领取离退休金比例为56.2%、依靠家庭其它成员养老比例为38.8%、其它养老渠道为5.0%.但据2000年中国城乡老年人口状况进行了一次性抽样调查资料显示，城市60岁以上老年人口中领取离退休的比例为70.7%，领域社会养老金的比例为12.1%，两者合计达到82.8%.

财政投入加大和基本养老保险基金统筹层次提高，改善了城镇离退休职工的社会保障水平。2003年城镇离退休人员的退休费用上升到9047元，比1990年增加了7734元，是1990年的5.3倍。养老金社会化发放确保了基本养老金的按时足额发放。过去，我国一直实行养老金由退休人员所在企业发放的办法。1998年，我国养老金社会化率在30%左右。到2003年，实行养老金社会化发放的人数达3538.4万人，社会化发放率达到99.5%，比1998年提高60.5个百分点。

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二、农村养老保障体制改革

改革前，农村养老保障模式基本上是一种低水平的集体保障。农村人民公社制度将土地等基本生产资料划归集体所有，采取共同生产和统一分配，同时户籍制度禁止农民流动，防止对城市福利制度带来冲击。通过参加集体生产经营活动，农村劳动力获得参与分配生产成果的权利，只有当他们完全丧失劳动能力时，才能退出农业生产活动，由家庭具有生产能力的成员负责其基本的生活品供应。只是针对少数没有劳动能力，且无依无靠的老人、残疾人和孤儿，农村集体实行了“五保”制度，即保吃、保穿、保医、保住、保葬(儿童保教)。

改革以来，中国农村基本经营制度变革改变了过去集体保障模式。农村家庭联产承包责任制建立和完善，使得集体保障模式的制度基础不复存在。过去由集体承担的就业和收入等基本保障功能，就转为由农户家庭来承担，由单个家庭来提供养老保障。尽管政府要求建立统分结合的双层经营体制，但集体经济在绝大多数地区有名无实，乡村集体缺乏有效的组织手段动员资源，为农村居民提供有限的收入保障和卫生医疗服务。

从时间上看，农村养老体制改革最初试点基本上与城市同步。从1986年开始，农村探索性地开展了建立社会养老保险制度试点工作。

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这项试点率先选择在经济发达地区。经过这个阶段的工作，1991年6月，民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定以县为基本单位开展农村社会养老保险。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有7542万农民投保。

但1998年以后，农村养老体制改革工作陷入了停顿状态。政府机构改革将农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。这个阶段由于受管

理体制改革、利息持续下调及中央关于农村社会养老保险政策变动的影响，全国大部分地区农村社会养老保险事业，出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难。2004年，农村劳动力参保数量为5378万人，比1997年减少了2164万人，下降幅度达到28.7%.农村劳动力参保数量占农村劳动力总量比例同步下降，由1997年的15.4%下降到11.0%.

农村老年人的社会保障程度很低，主要依靠农户家庭提供养老支持。据2000年人口普查资料显示，农村60岁以上老年人口的劳动参与率为43.4%.在不参加工作的农村老年人口中，领取离退休金比例为8.2%、依靠家庭其它成员养老比例为86.2%、其它养老渠道为5.7%.另据2000年中国城乡老年人口状况进行了一次性抽样调查资料显示，

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城市60岁以上老年人口中领取离退休的比例为5.4%，领域社会养老金的比例为1.5%，两者合计达到6.9%.

三、城市养老保障体制的脆弱性

从名义上讲，城市养老基金的积累和发放是按照现收现付制加部分积累的个人账户相结合进行的。1997年养老体制改革对城镇职工的基本养老保险采取不同管理办法，即“老人老办法、中人中办法、新人新办法”。对新制度前离退休的城镇职工(即“老人”)，采取由社会统筹基金来支付退休金;对新制度前已经工作但不到退休年龄的城镇职工(即“中人”)，采取由社会统筹基金来支付基础养老金和过渡性养老金，新制度建立后部分按个人账户积累资金发放养老金;对新制度后参加工作的城镇职工(“新人”)，采取由社会统筹基金来支付他(她)们的基础养老金，并按个人账户积累资金发放养老金。新的制度设计旨在利用养老金社会统筹，解决新制度建立前参加工作的城镇职工的养老问题，即转轨成本问题。