浅论依法行政(一)
摘要：随着社会的日益飞速发展，对行政机关的一切行政活动随之提出了更高要求，即一切行政活动都必须符合法律，也即依法行政。但在我国实践中对此理解有偏差，认为“依法治国”，就是用来统治公民，而“依法行政”就是用来管束公民，这些理解都是错误的。依法行政是建设社会主义法治国家在行政领域的体现。依法行政是依法治国的关键，是对依法治国的落实，其根本含义是要用法来管理社会，而不是用法统治行政相对人，行政相对人与行政机关处在同一管理规范之下，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。这是依法行政的真谛所在。行政机关不但在制定规范、实施立法活动等抽象行政行为时应做到依法行政，即符合法律优先的要求，而且依法行政要求行政机关在执行法律、法规、规章的过程中也必须严格遵守。依法行政对于维护国家法制的统一和尊严、维护宪法的权威、对于监督行政机关依法行使职权、对于维护行政相对人的合法权益具有重要意义。 关键词：依法行政行政机关行政相对人 一、依法行政的概念
依法行政并非我国首先提出的原则，而最早源自大陆法系国家。它是指一切行政活动都必须符合法律,即国家的公共管理活动，诸如税务局收税、公安局维持秩序、出版局管理出版文化市场、财政局管理资金等所有公共管理活动必须依法进行，符合法律的规定。这是依法行政的一个最基本的要求。但在我国实践中对此理解有偏差，认为“依法治国”就是用法来统治公民,而“依法行政”就是用法来管束公民，这些理解都是错误的。 依法行政首先要有法，没有法就没有行政依据的基础。在我国既包括全国人民代表大会及其常委会制定的法律，也包括国务院制定的行政法规，地方人民代表大会制定的地方性法规。甚至包括国务院各部、委制定的行政规章和地方人民政府制定的行政规章，亦即规章以上的法律文件都是行政管理活动的依据；其次，依法行政之中的“行政”是指国家行政机关所从事的对公共事务的管理活动。因此依法行政是指行政机关在从事公共事务的管理活动过程中，必须遵守法律，符合法律规定，完全按照法律的要求去做，只有这样，才能达到依法行政的标准。
依法行政是建设社会主义法治国家在行政领域的体现。依法行政是依法治国的关键，是对依法治国的落实，其根本含义是要用法来管理社会，而不是用法统治行政相对人，行政相对人与行政机关处在同一管理规范之下，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。这是依法行政的真谛所在。 二、依法行政的内容
(一)行政机关的立法行为应遵循依法行政原则行政机关在制定规范、实施立法活动等抽象行政行为时应做到依法行政，即符合法律优先的要求。法律优先从狭义上说，指法律在效力上高于任何其他法律规范；从广义上说，是指上一层次的法律规范的效力，高于下一层次的法律规范。这是因为法律规范在效力上是有位阶层次的，而法律优先可以保障法制的统一。我国的行政机关权力十分广泛，行政机关对公民的管理从其出生前至其死亡后，在胎儿时期即有计划生育管理，死亡后还有火葬管理，无处不在。可见，行政机关的权力对行政相对人的影响是相当大的，如果对行政机关这么大的权力不加以约束，极易造成对行政相对人权利的侵犯。而法律优先要求行政机关在制定行政规范时就应遵守法律规定，在法律规定的范围内进行。现在很多行政机关违法乱纪的问题即出在行政机关的“红头文件”上，它已不是某个具体工作人员的违法，而是整个部门的违法，是一级政府的违法。政府通过制定“红头文件”的方式来剥夺、限制行政相对人的人身权、财产权，从而达到为私利、部门利益之违法目的。例如，前几年某市交通局和财政局联合发布了一个文件，要求市内出租车每年须向两局交纳车牌营运使用费l万元，理由是城市车辆尤其是出租车管理的需要，并且此文件后来经过了市政府批准。出租车司机中胆小的交了钱，胆大的抗拒，再胆大的起诉至人民法院，认为依
照法律规定，省级以下政府一般无权在国家已经设定的收费项目之外再单独地设立收费项目。但因当地出租车司机多，又无人组织，只有十几个起诉，有的法院立案，有的法院没有立案。此时，有的司机找到了“焦点访谈”。“焦点访淡”播放后，市政府马上纠正了错误，撤销了文件，并退还了钱款。这一事件反映出行政机关侵犯行政相对人权益通常所使用的手段就是制定规范性文件。这些违法行为具有隐蔽性，行政相对人认为政府发布的文件肯定是有依据的，政府是不会做错事的，行政相对人相信政府的领导，一旦出现这种违法行为，行政相对人也不会指责政府。另外，抽象行政行为违法所造成的损害并不是单个相对人的损失，而是整个管辖范围内的行政相对人的损失。这不同于具体行政行为违法所造成的损害，后者只对单个行政相对人造成侵害。所以，行政机关在进行抽象行政行为的制定过程中必须做到依法行政，符合法律优先的要求。
1、在法律已经对某些事项作了明确规定时，法律以下的规范性文件不能作与法律相抵触的或相违背的规定。例如，个人所得税法规定个人所得税的起征点是800元人民币，这是法律的明确规定。无论行政法规、地方性法规、部委规章、地方规章都不能突破这个标准，既不能将起征点降低，也不能将起征点提高。依法行政要求行政机关制定法规时一定要注意法律对此事项是否作出了决定，如果已作出了规定，则不能作出与之相违背的规定。
2、在法律对某些事项没有作明确规定，而行政法规和行政规章作了规定时，一旦法律对该事项作了规定，行政法规和行政规章的规定必须让位于法律的规定。例如，关于传销，国家工商行政管理局发布《传销管理办法》，规定只要符合法定条件，并经注册登记领取传销意见批准书，即可进行传销。据此办法，全国有四十多家企业进行合法传销，但因为在运作过程中出现了许多问题，国务院发文禁止传销，所有传销企业停止营业，即使规章允许的合法传销，现在也必须停止。这种情况即是规章先作了一个规定，之后，行政法规又作了一个相关规定，但是行政法规的效力等级高于规章效力等级。因此规章失效。但是，如果法律又规定允许传销，国务院的行政法规便应让位于法律，因为法律的效力等级高于行政法规的效力等级。
3、与法律的效力高于行政法规和部委规章的规则相对应，地方性法规、自治条例和单行条例的效力等级高于地方政府规章；上级政府文件的效力等级高于下级政府文件。行政规范是行政机关制定。经行政机关常务会议或者行政机关全体会议讨论，以首长令形式发布的规范性文件。行政规范的出现与存在，是因为以下几个原因：(1)法律制定所需的时间太长，而社会对法律规范的需求量越来越大，这一矛盾造成并非所有的法律规范都能以法律的形式表现出来。(2)对于某些事项，用法律进行规定并不成熟，只能通过行政立法方式进行实验和探索。(3)有些事项涉及政策性调整，变化很快，不可能用法律的形式对其加以规范。上例关于传销事项，不可能由全国人大或全国人大常委会制定传销法，只能由国务院或国务院部委通过法规、规章的方式来调整。从以上之论述，我们明白了行政规范存在的必要性，但行政规范的制定必须符合依法行政，符合法律优先原则的要求，否则便是违法的。例如，个人所得税规定个人所得税的起征点是800元人民币，但国务院随后却制定了一部个人调节税条例，并规定个人月收入超过400元人民币的须缴纳调节税。此条例的出台遭到了许多人反对，认为个人所得税法是由全国人大制定的，月收入达到800元人民币的才纳税，而国务院的行政法规却将起征点从800元降至400元，月收入只需达到400元就得纳税，无疑是扩大了纳税人的范围，增加了相对人的义务，尽管国务院是以调节税的名义制定行政法规，但从性质上讲仍是一种所得税，因此国务院制定的这一行政法规违反了全国人大制定的法律，是不恰当的。当时有许多学者专门就此问题发表文章，阐述意见。因此，在1999年修改个人所得税法时，同时废止了个人调节税条例。这种下级规范性文件违反上级规范性文件的例子非常多，而且这种违法对执法所造成的不良影响也是非常大的。因为行政机关从性质上讲，是一种执法机关，其主要任务就是执行法律，保证法律的实施，但行政机关在执法过程中，因
为行政系统各级领导体制的设置，往往只执行上一级行政机关的文件，而不再顾及更高效力等级的文件或法律。例如，税务局在执法中只根据国家税务总局的要求去做，至于税收征管法及其实施细则的规定却抛置一边。因此，效力等级越低的法律文件对行政相对人权利的影响越大。如果不用依法行政原则，不用法律优先的要求保证规范性文件的合法性，不仅会侵犯行政相对人的合法权益，而且会破坏国家法制的统一，造成法律只是法律这一种“空头文件”的现象，而下位阶的法律文件却得以侵蚀法律、改变法律、甚至废弃法律的后果，而这一后果是不堪设想的。
4、与法律相抵触的行政法规和行政规章，与地方性法规、自治条例和单行条例相抵触的行政规章，应当由有关的国家机关按照法定程序予以撤销或改变。法律优先原则的实施是依靠一系列制度保证实现的，最重要的一个制度就是对行政立法的法律监督制度，通过法律监督将不合法的法律文件撤销或改变。例如，上例中《个人调节税条例》违反了《个人所得税》的规定，按照法律监督的要求，全国人大就应当撤销《个人调节税条例》。如果国务院发现国家工商总局的规章与其行政法规不相符，国务院即可通过法定程序将之撤销。例如，按照法规、规章的规定，购买进口汽车只需具备三证的复印件即可上汽车牌照，但某公安厅在响应国家打击走私的决策时，对进口汽车上牌照的条件却改为五证的原件。而根据贸易惯例及规定，有些证明是汽车贸易公司不可能拿到的，而有些证明的原件根本不可能在汽车贸易公司之方。因此，某省公安厅的这一不合法的规定给汽车贸易公司造成重大损失。由此可见，如果上级行政机关只认定下级规范性文件违法而不予以撤销的后果是严重的，因此，赋予上级行政机关撤销不合法的下级规范性文件的权力是必要的，不仅是依法行政的要求，而且是保证依法行政，实现依法行政的重要途径。
我们通过以上四点说明了行政机关在行政立法过程中应当符合的四个要求，但从另外一方面讲，我们还应明确法律对行政机关不得作为的要求，亦即立法法中规定的法律保留原则。法律保留原则是指凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则只能由法律规定或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。我们上面谈的法律优先原则仅要求行政活动不与人民代表机关制定的法律和法规相抵触；而法律保留原则进一步要求行政活动必须具有法律的明确授权根据，否则即构成违法，其要求显然比法律优先原则严格。所以，人们又称其为积极的依法行政原则,而称法律优先原则为消极的依法行政原则。
(二)行政机关的执法行为应遵循依法行政原则
依法行政要求行政机关在执行法律、法规、规章的过程中必须做到以下几点：
1、行政机关实施的对公民、法人和其他组织不利的行政行为，都必须有明确的法律依据。依法行政不允许行政机关作出没有法律依据却剥夺行政相对人的人身权、财产权，从而对行政相对人产生不利影响的行政行为。每个公民的合法权利都是宪法、法律所保护的，宪法、法律保护的权利却受到没有法律依据的行政行为的剥夺或限制，显然是违反法治国家原则的。依法治国、依法行政原则要求行政机关在实施各种管理行为时不得逾越一条界限，即行政机关作出对相对人不利的行政行为，如行政拘留10天、扣押财物、查封帐目等行为时，必须有明确的法律依据,只有法律赋予行政机关这种权力时，行政机关才可以实施相应的行为。此处所讲的对行政相对人不利行政行为主要包括：(1)行政处罚行为，要求在行政处罚决定书中必须写明处罚的法律依据，而不能仅凭执法人员的个人好恶而随意进行处罚。(2)行政强制措施，主要是行政机关为了预防、防止或控制危害社会行为的发生，依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制,使其保持一定状态的手段，如查封、扣押、冻结、收容遣送等措施。行政机关实施强制措施时，行政相对人的人身，财产权受到了明显的剥夺、限制，如果这些措施没有法律依据，就是非法侵权，是违法行为。(3)行政检查，是行政机关基于行政职权依法对公民、法人或者其他组织是否遵守法律．法规及规章等情况
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