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机构改革后县政府哪些工作部门的局长（主任）需要提请人大常委会任免？
作者：武春 武香君
来源：《人大研究》2024年第08期
把县政府工作部门划分为组成部门和直属机构，组成部门的局长（主任）由县长提请县人大常委会任免，直属机构的局长（主任）由县政府任免，这已是多年的惯例。目前，在全国范围内全面开展的各级党政机构改革中，除国家和省级政府的工作部门还明确区分为组成部门和直属机构外，已明确市县两级政府工作部门不再区分为组成部门和直属机构。由于县政府工作部门没有组成部门和直属机构之分，那么县政府哪些工作部门的局长（主任）需要提请县人大常委会任免呢？
国务院有组成部门和非组成部门之分。从1954年以来国务院就有部委机构和直属机构的分法，部委机构实际上就是国务院的组成部门，部长（主任）都是全国人大常委会决定任命的，非组成部门的负责人不由全国人大常委会任命。1997年8月3日国务院发布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定，国务院行政机构根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构等机构。国务院组成部门包括各部、各委员会、中国人民银行和审计署。2024年3月17日十三届全国人大一次会议审议批准的国务院机构改革方案和国务院关于机构设置的通知表明，国务院机构划分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院直属事业单位、国务院部委管理的国家局共七类。
由于县政府工作部门不再区分为组成部门和直属机构，对于县政府哪些工作部门的局长（主任）由县人大常委会任免，目前在实际操作中可以说是标准不一，乱象丛生。相同局的局长，有的县由人大常委会任免，有的县由县政府任免，这显然是不妥的。
实际上，法律并没有地方政府组成部门一说，只有地方政府工作部门的规定。2007年2月14日国务院发布的《地方各级人民政府机构设置编制管理条例》也没有政府组成部门的提法。但是，多年来，“地方各级人大常委会任命的局长（主任）所在的工作部门就是地方政府的组成部门，县政府直属机构不是县政府的组成部门，其局长（主任）不需要人大常委会任免”，这种认知基本上被人们普遍接受和认可，尽管这不是法律的规定。笔者认为，这是比照国务院机构设置形成的认知。由于机构改革已明确县级政府工作部门不再区分为组成部门和直属机构，因而再比照国务院机构设置的做法就不合适了。
多年来，县人大常委会应对哪些局长（主任）进行任免并没有一个客观标准，或者说确定哪些工作部门是组成部门哪些工作部门是直属机构并没有一个客观标准，往往存在很大的随意性，法律也没有明确具体的规定，这可能是立法的遗憾。为此，一些地方根据立法法第六十四
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条“全国人大常委会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案”的规定，询问了全国人大常委会法工委。
2001年12月3日，辽宁省人大常委会人事代表选举工作委员会问：中共辽宁省委、辽宁省人民政府下发了关于市、县、乡党政机构改革的意见，文件中规定“市、县（市、区）政府机构不分组成部门和直属机构，统称为政府工作部门”。按地方组织法的规定，人大常委会依法任命政府组成部门负责人，辽宁省机构改革后，市、县两级人大常委会如何履行对本级政府工作部门负责人的任命？请予答复。
2001年12月19日，全国人大常委会法工委答：一、宪法第一百零八条规定“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门”。地方组织法第六十四条规定“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”。根据以上规定，地方政府所属机构统称工作部门是可以的。二、地方组织法第六十四条规定“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本級人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人大常委会备案。”第四十四条第（十）项规定，县级以上地方各级人大常委会“根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案”。根据以上规定，经市、县政府报请上一级政府批准设立、受市、县政府领导而不是由上级业务主管部门领导为主的局、科，其局长、科长是市、县政府的组成人员，应由政府提出意见，由本级人大常委会依法确定。凡属于政府组成人员，均需依法提请本级人大常委会任命。
从全国人大常委会法工委的答复不难看出，只要是经县政府报请上一级政府批准设立、受县政府领导而不是由上级业务主管部门领导为主的工作部门，其局长（主任）应由本级县人大常委会任命。如果是由上级业务主管部门领导为主的工作部门，或者是上级工作部门的派出机构，其局长（主任）就不需要县人大常委会任免了。
据笔者所知，在目前的机构改革中，一些县政府的自然资源局（可能各地的称谓略有差异）由上级业务主管部门领导为主，一些县的生态环保局被上级收编，变为上一级政府生态环保局的分局，按全国人大常委会法工委的解释，这两个部门的局长不需要县人大常委会任免。除这两个局以外，县政府的其他工作部门都是报请上一级政府批准设立、受县政府领导而不是由上级业务主管部门领导为主的工作部门，因而其局长（主任）都应由县人大常委会任免。 笔者认为，全国人大常委会法工委的答复是符合地方组织法规定精神的。县政府工作部门只要具有行政和社会管理职能，或牵涉到对公民权利的影响，那么其局长（主任）就应该由县人大常委会任免。如果不由人大常委会任免，往往就容易导致人大及其常委会的监督弱化。这次机构改革，可以说县人大常委会任命的局长（主任）所在的工作部门都具有行政和社会管理职能，或牵涉到对公民权利的影响。即使像县政府办公室这样的工作部门，一些地方在这次机构改革中也加挂了牌子，或增加了职责，具备了行政和社会管理职能。 （作者单位：安徽省凤阳县人大常委会、安徽省凤阳县人民法院）
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