《行政组织理论00319》各章节精华
主观能动性及多方面的需求的研究；3、他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而未探讨组织与其外在环境之间的相互关系。
第三节 行为科学时期的行政组织理论
一、梅奥的人际关系组织理论
梅奥是早期行为科学组织理论的代表人物，是人际关系学说也是行为科学的创始人，代表作是《工业文明里的人的问题》。梅奥与其合作者为研究人际关系，于1923-1926和1927-1932两次实施了有名的“霍桑实验”。基本观点：1、提出“社会人”理论；2、指出组织中除了正式组织外，还有“非正式组织”。3、指出作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织中成员的满足程度来激励人的“士气”，以提高组织效率。
二、西蒙的决策组织理论
西蒙是美国著名的行政学家，他以巴纳德思想作为出发点，建立起一个更加系统、全面、成熟的现代组织理论体系，尤其主要从行为科学的角度探讨了组织决策理论。他是决策理论学派的创始人。其代表作为《管理行为》（或《行政行为》）。主要思想有：1、组织首先是个决策过程，组织的基本功能就是决策，“管理就是决策”；2、组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段；3、组织平衡论；4、组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为（主要因素有权威、组织认同、住处沟通、培训、效率）；5、组织设计论。 三、巴纳德的组织要素与平衡理论
巴纳德是美国公共行政和组织方面的理论家，他的组织理论事实上已经超出了行为科学的框架，是西方现代组织理论中社会系统学派的创始人。主要贡献有：1、指出组织的本质是一个协作系统；2、提出组织三要素理论（共同目标、协作的意愿、信息）；3、提出了权威来自接受的思想；4、提出了组织平衡的思想；5、阐述了非正式组织理论。 ◇◇对行为科学行政组织理论的评价
主要特点（贡献）：注重对组织中的人进行研究；注重对非正式组织的研究；注重对组织决策问题的研究。 不足：1、过分偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义；2、过分注重对个别的事实的研究，而忽视对组织进行整体的系统的研究，致使研究日趋支离破碎，缺乏有力的理论统御；3、这一时期关于组织的研究仍然带有封闭性质。
第四节 现代行政组织理论
一、卡斯特和罗森茨韦克的行政组织理论（系统权变理论）
美国华盛顿大学管理学教授。代表作《组织与管理——系统方法与权变方法》。主要观点：1、提出组织是一个开放系统；2、强调组织是一个整体系统，一般由这样五个分系统构成：目标与价值分系统；技术分系统；社会心理分系统；结构分系统；管理分系统；3、提出组织的权变观念。
权变组织理论所持的基本观点是：①组织具有多变量性，应当具体地研究组织和它所处的环境之间的关系；②每个组织的外部环境和内部分系统都处在动态的变化之中，因而不存在普遍适用于所有环境的组织原则和管理方法。③权变理论致力于谋求组织与外部环境及组织内部各分系统之间的动态的、具体的一致性。 二、柏森斯的行政组织理论
美国社会学家。代表作《社会系统论》和《现代社会的结构和进程》。观点：组织必须具备四个方面的特质：适应环境、达成目标、统一协调、形态维持。主要通过三个层级来体现：决策层级、管理层级、技术层级。
三、雷格斯的生态行政组织理论
继美国哈佛大学教授高斯之后运用生态理论来研究政府行政现象的美国行政学者、夏威夷大学东西方文化研究中心教授。代表作《农业型与工业型行政模式》和《行政生态学》。主要观点：1、提出了三种行政组织模式：融合型——传统农业社会的行政组织与其他立法、司法组织混同，行政组织内部分化也很低；棱柱型——由农业社会向工业社会过渡的行政组织，既有现代的因素，又有传统的因素；衍射型——高度发达的工业社会的行政组织与立法、司法组织分开，行政组织内部分工也很清楚，各司其职。2、雷格斯重点分析了棱柱型即过渡社会的公共行政组织。雷格斯指出：棱柱型行政模式有三种特征：①异质性并存，即在同一社会中呈现不同的制度、不同的行为规范与观点。②形式主义，即法律与现实的严重脱节。③重叠性，即传统与现代社会的结构彼此重叠。一方面有国会、行政机构、选举制度，另一方面又有影响很大的家族、宗教团体等。3、考察了经济机制、社会机制、社会沟通网络、政治制度、政治信念、意识形态等外部生态环境与公共行政之间的制约关系。 四、行政组织中的帕金森定律与彼得原理 1、帕金森定律
帕金森是1909年出生的英国著名的历史学家和行政学理论家。他在1958年出版《帕金森定律》（或为《官场病》），剖析了英国行政部门的种种弊病，其中所反映的这些“弊病”带有很大的普遍性，在各
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国引起反响。他认为官场通病主要有三种：其一，职工人数与工作量毫不相关，职工人数总是不断膨胀；其二，现代政府机构的组织形式越来越多，工作效率却越来越低；其三，组织的低效源于自发的嫉妒病；其四，豪华的办公大楼和考究的办公环境是组织衰退的征兆。
2、彼得原理
美国管理组织学者彼得与记者霍尔在1969年合作出版《彼得原理》（或《升官病》），认为：不称职是人类社会的一个普遍现象，每个组织都充塞着不称职者。“在实行梯层等级组织中，组织的每一个成员都趋向于晋升到他所不能胜任的层级”。告诫人们：应认真地估价自己的潜力，不要盲目地追求晋升、企望升官。
五、新公共行政学组织理论
新公共行政学派是20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，以弗雷德里克森为代表，关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。新公共行政学的主要贡献：将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，增强了公务员的内省偷道德意识等。扩大了公共行政学研究的视野，极大地丰富、发展了公共行政学。
（1）对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判。公共行政的核心价值不应当是效率，而应当是社会公平。传统行政学坚持政治与行政分开，过分强调效率，结果在经济增长、科技进步的同时，却出现了各种社会危机。应当赋予现代公共行政以伦理的内容，以增强行政人员的责任感，让管理者承担其社会责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则及其基本行为的出发点。
（2）主张效率至上转为公平至上，强调公共行政组织的变革行政组织变革的终极目标，是建立民主行政之模型。新公共行政学派提出应减少层级节制，分权、放权，广泛吸收公众参与。公共行政组织设计应遵循两个目标：顾客导向；应变灵活。
（3）提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程 ①分配过程，这是新公共行政学的中心内容。应从公共行政项目效益的角度，来处理相关群体中人的物质和服务的分配问题。②整个过程，指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程。主张采用非结构、非正式和非权威的整合技术，来增强行政组织凝聚力。③边际交换过程，指行政组织与其他相关组织及群体之间（比如立法机构、利益团体）建立相互依存的共生关系的过程。边际交换方式的发展，首先需要服务对象更多地参与，其次是要发展新型的政府部门间的关系。④社会情感过程，这是一种社会情感的训练过程，同时又是行政体制改革基本工具。功过训练，降低行政人员对权威层依赖，提高行政机构整体适应各种社会环境能力。 六、企业家政府组织理论
企业家政府理论也是美国近年来最为流行的行政学派，是美国学者奥斯本和盖不勒在1992年合著的《重新创造政府》中首先提出来的，其基本思想是把企业经营的一些成功经验运用到政府中来，使政府能够注重投入，提高行政效率，以重新塑造政府形象。这种理论主张从根本上改变政府的行为方式，希望政府能向企业一样充满活力，参与竞争，树立顾客意识，简政放权，放松规制，从而建立一个花钱少，办事效率高的政府。他们认为企业局应当具备十大特征：1、应掌好舵而不是划浆；2、要妥善授权，而非事必躬亲；3、注重引入竞争机制；4、注重目标使命，而非繁文缛节；5、重产出而不重投入；6、树立“顾客意识”；7、重收益、重集资、重赚钱；8、重事前预防，而不是事后补救；9、重分权模式和合作式组织；10、重市场机制调节，非仅靠行政指令控制。 七、彼得斯等人的行政组织改革理论
1、彼得斯的行政组织理论
美国著名行政学家彼得斯通过对政府组织的传统治理模式和全球公共行政改革进行多年潜心的研究，于1996年出版了《政府未来的治理模式》一书。他在书中提出了政府治理的四种模式，即市场式政府模式、参与式政府模式、弹性化政府模式、解制式政府模式，并对每种模式进行了深刻的比较分析。
彼得斯指出，这四种模式有的已经得到广泛实施，有的则尚处于发轫阶段。他从组织结构、管理过程、政策制定和公共利益等方面分析和比较了这四种模式的特征。彼得斯认为市场式政府就是强调政府管理市场化。他指出\设立以市场为导向的组织体系\，引人竞争机制，是打破政府垄断、提高公共组织绩效的最基本的方法。参与式政府主张对政府管理有更多的参与。如果没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化。弹性化政府强调政府需要更多的灵活性。彼得斯说，弹性化政府是指政府组织应具备高度的应变能力，力求避免因组织僵化所造成的困扰，如果政府拥有较大的弹性，就能够快速地对不断变化的社会和经济情况做出反应，从而有效回应新的挑战。解制式政府就是要求减少政府内部规则。解制的含义是指解除公共行政组织内部繁文缛节的规制，使政府的活动更具有创造力、效率及效能。也就是说解制的目的就是为了释放公共部门蕴藏的能量，以提高政府行动的水平。
2、休斯的行政组织理论
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澳大利亚公共管理学教授欧文·休斯通过对20世纪80年代以来美国、英国等欧美国家行政体制改革的研究，于1998年出版了《公共管理导论》一书。休斯认为，20世纪80年代中期以来，西方发达国家公共部门的管理方式已发生了变化，以官僚制为基础的传统行政管理模式正在转变为一种以市场为基础的新公共管理模式。尽管这种模式有各种各样的名称（如\新公共管理\、\管理主义\、\企业化政府\、\后官僚体制模式\等），但它们都表示同一种现象，即传统的官僚制组织即将被一种以市场为基础的行政模式所取代。休斯指出，新模式的基本特征是适应市场机制和经济发展需求的。
新公共管理模式的六大特征：1.该模式意味着传统行政管理模式的重大改变，引人注目的变化是注重结果的实现和管理者个人的责任。2.一种脱离官僚制的趋势，目的是使组织、人事、任期等更具灵活性。3.明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标来衡量工作业绩。4.公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立或无党派立场的。5.政府职能更有可能受市场检验，应\将掌舵与划桨分开\。6.通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势。
3、登哈特的行政组织理论
美国公共行政学者罗伯特·登哈特长期致力于对公共组织理论的研究，先后出版了《公共组织理论》、《组织的阴影》等著作。在《公共组织理论》（第三版）一书中，他阐述了有关公共行政组织的基本思想。作者说他写作此书的目的有两个:一是想弄清怎样才能更好、更系统地认识和理解公共组织；二是为了研究怎样才能使公共组织更具有回应性，以增进公共服务的总体质量。为此，他对公共行政领域以往的理论成果进行了系统的研究。他认为公共组织理论，像公共组织本身一样，是人类活动的产物；公共组织理论是和公共行政理论密切相关的。 ◇◇对现代行政组织理论的评述
通过对传统行政组织理论和行为科学组织理论的批判，现代组织理论提出要建立具有综合性、开放性、有机性和总体性特征的新型政府主张。他们注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究，把组织看作是一个系统，并且是与内外环境密不可分的一个开放系统。
现代组织理论也有不足：一是强调被动地适应环境，而非主动地促进环境的改变；二是过分强调组织的变数，忽略了对组织的基本原则和运行规律的研究。
目前，现代行政组织理论不断倡导变革，要求政府放松规制、下放权力、重视民主参与、提高应变能力、重视服务对象。
第四章 中国行政组织理论 第一节 中国古代行政组织思想
一、儒家的行政组织思想
1、孔子的行政组织思想。孔子是儒家学派的创始人，他提出了以“礼”为核心的行政组织思想。主要观点是：①维护严格的等级秩序②强调组织内的和谐③选拔正直的人来参与管理，百姓就能服从统治。
2、孟子的行政组织思想。孟子发展了儒家的思想，其主要的行政组织思想表现在：①主张以人为本的行政组织思想，认为“仁”是国家行政的目标，又是行政组织内部的组织原则 ②主张举贤任能的用人原则，对于贤能的人，一要尊重，二要给与优厚的生活待遇，要重用；③他提出了专业化分工的思想，指出有的人从事脑力劳动，是管理者，有人从事体力劳动，是被管理者。
3、荀子的行政组织思想。荀子是儒家行政组织思想的集大成者，其行政组织思想主要是：①他主张礼法结合的行政组织思想，认为礼法结合，就能治理好国家；②论述了社会分工与组织的重要性，认为“分”是组织管理的手段，是社会有序化的标志；③指出“义”是人类组织的行为规范，是组织存在的基础。有了义，才能使组织团结一致，战胜自然，并使组织生存和发展；④他也提出了选贤任能的用人思想，认为应当把选贤任能放在提高行政组织效率和国家安危的高度来认识。 二、法家（商鞅和韩非）的行政组织思想
1、商鞅的行政组织思想。其主要观点是：①以法为本，特别重视法，认为法是行政组织活动的准绳；②强调组织领导的统一性，认为领导权应该为君主所独揽。
2、韩非的行政组织思想。韩非是法家思想的集大成者，他对早期法家的“法、术、势”的思想兼收并蓄，完善了以法为中心的法家行政组织思想。他的主要思想是：①他分析了法、术、势各自的含义，认为法就是行政组织规定的一系列行为准则，术是统治术（即君主根据行政任务授予臣下一定职位，并进行考核），势是君主的绝对权威；②他主张用法、术、势兼用的手段治理国家和行政组织自身，他强调势是法和术的前提，强调君主的绝对权威，强调中央集权；③他强调组织分级管理与监督原则，认为君主责任是考察和监督，而不是直接去治民。 三、道家的行政组织思想
老子是道家学派的创始人，其主要思想包括：①崇尚“无为而治”，主张管理者不要过多干预；②提出善下的用人思想，善于用人的人应当对人才谦和，以把人才吸引在自己周围。
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◇◇道家的“无为而治”行政组织思想与今天的“有限政府论”有何联系与区别？
两者的共同点在于，都主张管理者不要过多干预，上层管理者应当尽量按客观规律办事。
两者之间有着很大的区别：老子的“无为而治”行政组织思想从本质上看还是一种比较消极的管理方式，它采取的是一种听之任之，完全顺其自然的方式，这样的管理最终既不会有很高的效率，更不会获得大的效益。今天人们所提倡的“有限政府论”与老子的“无为而治”行政组织思想相比有着很大差别。它从根本上而言，不是让政府不管，而是要尽量少管一些具体的、业务上的事情；它采取了分权的思想，在中央和地方之间，在政府部门与企业、社会团体或社会中介组织之间进行了有效的分工，各司其职。政府从一些具体事务上脱身出来，可以集中力量抓好宏观管理，集中力量办好一些事关全局的大事。“有限政府”最终追求的是一种高效率和高效益。 四、墨家的行政组织思想
墨子是墨家学派的创始人，其行政组织思想主要内容是：①提出了尚同的组织原则，认为应当政令统一，实施自上而下管理；②主张尚贤用人原则，贤人一旦被录用，就应当使他们有职有权；③强调组织中上下沟通必要性；④认识到组织中参谋、智囊人员的重要性，主张领导人员应当博采众长；⑤提出了“节用”“非乐”的组织经济原则。 五、对中国古代行政组织思想的评述
中国古代行政组织思想源远流长，其内容比外国同时期的行政组织思想更为丰富和深刻。其中，有很多在今天仍然值得借鉴，例如政令统一的思想、权责统一的思想、组织和谐与内聚力思想、组织与效率思想等等。同时，中国古代行政组织思想也存在一些不足：当时的行政组织思想大多是片断地、不系统的，而且没有对行政组织专门论述，更多的是隐藏在古代思想家的治国方略之中。
第二节 中国近现代行政组织思想
一、孙中山行政组织思想
1、创五权分立原则，谋求“万能政府” ①孙中山主张按五院制形式构建一个高效率的“万能政府”。提出立法、行政、司法、监察、考试五权分立原则，并主张按五权分立原则采取五院制形式来构建中华民国政府，即立法院、行政院、司法院、监察院和考试院。②他认为为了保证选拔官员的公正性，应当由独立与行政部门的考试院来选拔人才。同时，用来监督和裁判官吏的监察机关也应当独立，以保证行政机关公正行事。 ③孙中山“五权分立”思想的理论依据是权能分立学说，他主张人民掌握“政权”，政府实施“治权”。他的“五权分立”是对西方三权分立思想的重大发展，目的是要把中华民国建成世界上最完善、最健全的资产阶级民主共和国。
2倡导地方自治，提出均权制主张 ①孙中山认为，应当使人民直接在基层行使民权，这是民主制度的基础，也是国家的希望。同时，他在倡导地方自治的同时，也强调国家的集中统一。②关于中央与地方的权限，孙中山提出了“均权主义”的思想。将国家的集中统一与地方的自治相结合，凡是全国性事务由中央管理，适合因地制宜的地方事务则由地方政府惯例。
3、重视人才培养与合理使用，强调人尽其才。
◇◇孙中山行政组织思想对我国当代行政组织发展有何借鉴意义？
①孙中山主张五权应当在民意的基础上集中，在集中的基础上由政府来管理。这对于我国更好地坚持和发展民主集中制颇有现实意义。②他提出中央和地方适当分权，这种思想有利于进一步完善我国的行政组织体制。③他重视人才，主张量才使用，反对人浮于事，任人唯亲。这也是现代人力资源开发的一项重要思想。
二、毛泽东行政组织思想
毛泽东行政组织思想是以马克思主义行政组织理论为指导、渊源的。其主要观点：
1、关于社会主义国家行政组织的性质：第一，我国行政组织的性质是人民自己的政府，它要以为人民服务为宗旨；第二，我国行政组织必须对人民代表大会负责；第三，我国的行政组织必须坚持服从共产党的领导。
2、关于社会主义国家行政组织的职能：主要包括政治职能和经济职能两方面，其中，政治职能表明了国家政府的阶级本质，政府职能的侧重点变化总的趋势是：政治职能逐渐减弱，社会管理职能逐渐增强。
3、关于社会主义国家行政组织设置与运行的原则：①社会主义国家行政组织的设置与运行必须贯彻精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的原则。②反对官僚主义。必须将反对官僚主义作为社会主义国家行政组织建设的一项重要的原则。
4、关于中央政府和地方政府的权力分配：提出了要调动中央和地方政府两个积极性和统一领导、分级管理的原则。
三、邓小平行政组织思想
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邓小平行政组织思想的精髓是改革。其主要观点：
1、行政组织应以经济职能为中心，强调我国政府工作必须以经济建设为中心，大力发展社会生产力。 2、行政组织必须进行改革。第一，行政组织改革的必要性；第二，要改革行政组织权力过分集中的问题，合理地分配中央与地方行政组织职权的关系；第三，要改革党政不分的问题，理顺党政关系；第四，要改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体；第五，要进行机构改革。
2、行政组织必须克服官僚主义，提高工作效率。
3、行政组织必须加强法制建设。第一，必须加强组织制度建设；第二，重视组织机构的编制立法；第三，主张建立严格的工作责任制；第四，强调必须建立科学的干部人事管理制度。 ◇◇邓小平行政组织思想对于当前我国行政组织改革指导意义
邓小平关于行政组织思想的很多论述，都是我国现阶段行政组织改革的行动指南：他指出，行政组织应该以经济职能为中心，行政组织必须克服官僚主义，提高工作效率，行政组织必须进行改革，行政组织必须加强法制建设。这些是我国进行行政组织建立所应当时时依据的指导方针。对于行政组织改革，邓小平强调了很多重点，这些已经成为我国现阶段行政组织改革的重要指导方针。（1）邓小平指出了行政组织改革的必要性：只有改革行政组织中机构重叠，效率低下的现象，才会更加有力地推进我国的社会主义现代化建设。（2）他指出，要改革行政权力过分集中的问题，合理地分配中央与地方行政组织的职权关系。应当把中央的统一领导和地方积极性、主动性的发挥很好地结合起来。（3）要着力于改革党政关系，实现“党管干部”、“党管大事”。（4）要改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体。这是针对长期以来，政府对企业牢牢控制，管得过多过死，导致其缺乏合理的路线而提出的。（5）必须进行机构改革，建立廉洁高效的政府。 四、现阶段中国领导人的行政组织思想
1、深化行政机构改革，促进政府职能转变；
2、推进干部人事制度改革，建设高素质公务员队伍； 3、坚持以人为本的政府管理思想，构建和谐社会。 五、对中国近现代行政组织思想的评述
1、孙中山的行政组织思想在中国历史上具有特殊地位，有着承前启后的作用。他将中国古代的治国经验与西方的治国之规结合起来，梦想建立一个“万能”的政府。尽管他的许多主张在今天看来是有局限的，但是其中的不少主张在今天也有很大借鉴意义。
2、毛泽东、邓小平的行政组织思想，构成了当代中国的行政组织理论，是我国当前行政组织建设和改革的带根本性的指导思想，是马克思行政组织理论的重要组成部分。以毛泽东为代表的新中国第一代领导集体，在领导根据地建设和新中国的行政管理的实践中，提出了一系列关于行政组织建设与管理的思想。这为我国行政组织的建设与官吏奠定了理论基础。以邓小平为核心的新中国第二代领导集体，明确提出了改革行政管理体制的一系列原则、方针。改革是邓小平行政组织思想的核心内容。邓小平的行政组织思想，实际上是对毛泽东行政组织思想的继承和发展。
第五章 行政组织目标 第一节 行政组织目标概述
一、行政组织目标
1、含义：指一个社会组织在一定的时间和空间范围内努力争取达到的一种未来状态。 ①外部目标（宗旨和合法性所在） ②内部目标（实现外部目标的依托）（目标的二分法主要从内外目标论述的） 2、核心内涵：①对于组织成员的活动具有公共指向性；②代表着一种未来状态；
③实现组织木需要投入特定资源；④具有评估组织及其成员绩效的工具作用。
二、特征：①强制性；②服务性；③和谐性；④复杂性；⑤动态性 三、作用：①导向作用；②激励作用；③整合作用；④管理工具作用
第二节 行政组织目标的结构与类型
一、结构：①纵向目标；②横向目标；③外部目标；④内部目标；⑤战略目标；⑥战术目标 二、类型：①消极目标；②积极目标；③经济目标；④文化目标；⑤社会目标
第三节 行政组织的外部目标与内部目标
一、外部目标：①维护社会公平；②提高社会生产率；③回应社会公众的要求；④提供公共服务 二、内部目标：①管理资源；②绩效管理；③机关管理；④组织发展。
管理资源：较私人组织最大的区别就是在于它拥有权力机构赋予的公共权力资源；
管理资源根据用途的限定程度高低分为：①高限定用途、②低限定用途、③不确定性用途 绩效管理的原则：①效率与公平并重；②效率与民主兼顾；③经济增长与社会发展同步
第四节 行政组织目标管理
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