中华人民共和国消防法解读之一

《中华人民共和国消防法》解读之一、之二

2008年10月28日，十一届全国人民代表大会通过了修订后的《中华人民共和国消防法》，这部新《消防法》已于2009年5月1日起施行。那么新的《消防法》“新”在哪？和我们又有什么样的关系呢？从今天开始，市公安消防局就与读者一起来学习一下相关内容。

现行的《消防法》实施于1998年9月1日。但随着经济社会的发展和政府职能的转变，面临着社会和广大人民群众对消防安全的新需求、新期待，面对着以人为本、保障和改善民生、强化社会管理和公共服务的新要求，现行《消防法》的一些规定已经难以适应新时期消防工作的需要。2008年10月28日，十一届全国人民代表大会通过了修订后的《中华人民共和国消防法》，这部新《消防法》将在今年5月1日起施行。与现行消防法相比，修订后的消防法在体例上增加了“监督检查”一章，在内容上更加丰富、完善，条文数量增加了20条。 新修订的消防法提出了新的消防工作原则、明确了消防安全责任、改革了消防监督管理制度、加强了农村消防工作、完善了社会消防技术服务机制、完善了政府应急救援力量建设、加大了对危害公共消防安全行为的查处力度、加强了对消防执法工作的监督等。新消防法的颁布实施对加强我国消防法治建设，推进消防事业科学发展，维护公共安全，促进社会和谐，将具有十分重要的意义。

新《消防法》第一条是关于《消防法》立法宗旨的规定。修订后的《消防法》第一条继承和发展了原《消防法》的有关规定，同时根据经济社会发展的需要，增加了“加强应急救援工作”的内容。这种变化既是立法目的的新阐述，也对我国消防工作职能的新拓展。公安消防队伍作为维护公共安全的重要力量，承担着许多应急救援工作，这是世界各国的通行做法和国际社会发展趋势。根据经济社会发展对完善政府公共服务职能、保障和改善民生、加强灾害事故应急救援机制建设的需要，按照世界各国通行做法，充分考虑消防队在体制、器材装备、训练管理等方面的优势，以及近年来公安消防队应急救援工作的成效，特别是在汶川特大地震灾害事故救援中的突出作用，修订后的《消防法》加强了应急救援方面的规定，进一步明确了各级人民政府应当加强消防组织建设，根据经济和社会发展的需要，建立多种形式的消防组织，加强消防技术人才培养，增加火灾预防、扑救和应急救援的能力。

此次新修订的消防法突出的亮点之一是，在保留原《消防法》规定“预防为主、防消结合”的消防工作方针基础上，确定了“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的新的消防工作原则。 这一消防工作新原则是在总结消防工作实践经验及客观规律的基础上提出来的。“政府”、“部门”、“单位”、“公民”四者都是消防工作的主体，任何一方都非常重要，不可偏废。消防安全是政府社会管理和公共服务的重要内容，是社会稳定经济发展的重要保障。各级人民政府必须加强对消防工作的领导，这是贯彻落实科学发展观、建设现代服务型政府地、构建社会主义和谐社会的基本要求；政府相关部门对消防工作齐抓共管，这是消防工作的社会化属性决定的。各级公安、安全监管、建设、工商、质监、教育、人力资源等部门应当依据有关法律法规和政策规定，依法履行相应的消防安全监管职责；单位是社会的基本单元，也是社会消防管理的基本单元。单位对消防安全和致灾因素的管理能力，反映了社会公共消防安全管理水平，在很大程度上决定了一个城市、一个地区的消防安全形势。《消防法》进一步强化了机关、团体、企业、事业等单位在保障消防安全方面的消防安全职责，明确单位的主要负责人是本单位的消防安全责任人；公民是消防工作的基础，是消防工作重要的参与者和监督者。没有广大群众的参与，消防工作就不会发展进步，全社会抗御火灾的能力就不会提高。

同时还规定了要实行消防安全责任制，这是我国做好消防工作的经验总结，也是从无数火灾中得出的教训。消防安全渗透在人们生产、生活的各个方面，实践证明，各级政府、政府各部门、各行各业以及每个人在消防安全方面各尽其责，实行消防安全责任制，行之有效，有利于调动各部门、各单位和广大群众做好消防安全工作的积极性，有利于进一步提高全社会整体抗御火灾的能力。

第五条 任何单位和个人都有维护消防安全、保护消防设施、预防火灾、报告火警的义务。任何单位和成年人都有参加有组织的灭火工作的义务。

本条是关于任何单位、个人都有维护消防安全，保护消防设施，预防火灾，报告火警以及参加灭火工作的义务的规定。

消防工作是全社会性的工作，它涉及全社会的安全和利益，一旦发生火灾，对社会和个人的财产、生命安全都会造成极大的损害。人们生产、生活的许多行为都与消防安全息息相关，好的行为和习惯对预防火灾具有积极意义，而一些不良的行为和习惯则可能会引起火灾危险。例如：在生产、经营过程中不按安全操作规程操作，不遵守消防规章制度，在生活中不注意用火用电安全，乱扔烟头等不良习惯，都有可能引起火灾，甚至造成群死群伤的恶性后果。因此，维护消防安全，保护消防设施，预防火灾，不仅仅是指每个人自己应当自觉地遵守消防法规，还包括对发现违反消防法律法规、影响消防安全的行为，应当予以指出、制止或者向公安机关消防机构举报，发生火警及时报告。这是每个公民应尽的义务、应有的权利。

凡是有组织的灭火活动，被组织的任何单位和成年人都应当参加，这是法律义务。所谓“有组织的灭火工作”是指在各级人民政府、公安机关消防机构消防组织或发生火灾的单位、部门组织带领下进行的救火工作。参加有组织的灭火工作，是指在灭火工作中服从人民政府、消防机构或者有关人员的指挥，完成政府、消防机构或有关组织、人员交给的任务。比如，按照要求组织单位职工或者居民疏散，提供需要的物资和装备，引导、指示消防通道和水源，帮助维持现场秩序，按照要求参加人员生命抢救，按照要求切断电源、油气管道等。应当注意的是，参加有组织的灭火工作这一义务仅限于成年人。这里的“成年人”，是指年满18周岁的人。因为灭火工作有相当大的危险性，对于成年人来说，积极参加灭火，解除火灾威胁，减少火灾危害是社会道德和法律的要求。而未成年人因为其身体、心智都还没有发育成熟，分析问题和处理问题的能力相对薄弱，对火灾的危险性缺乏充分认识，也难以在灭火工作中有效地保护自己和他人的人身安全。如果他们参加灭火，很有可能因为对危险情况不能进行正确的判断和处理而造成不必要的人身伤亡，所以，任何单位和个人都不得组织未成年人参加灭火。另外，虽然消防法未明确规定，但对于孕妇，老年人和有较严重身体缺陷的残疾人，一般也不应当组织他们参加灭火。这些人由于身体或者体力、智力上的缺陷，往往行动不便，不仅不能有效灭火，相当一部分还缺乏逃避火灾伤害的能力。

在新修订的《消防法》中第十五条提到了：公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府公安机关消防机构申请消防安全检查。公安机关消防机构应当自受理申请之日起十个工作日内，根据消防技术标准和管理规定，对该场所进行消防安全检查。未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求的，不得投入使用、营业。做为原《消防法》的保留条款，在此次修订中进行了修改和完善。

公众聚集场所投入使用、营业前的消防安全检查是《消防法》设定的一项行政许可项目，不同于一般的消防监督检查，其目的是为了加强对公众聚集场所的审批管理，把住使用、营业前的源头关，使其达到一定的消防安全条件，确保这些场所的安全。公众聚集场所的消防安全，历来是消防监督管理的重点。这类场所人员众多，而且向社会公众开放，如果由于消防设施、器材不完善，消防安全责任不落实，一旦发生火灾，容易造成重大人员伤亡和财产损失，影响社会稳定。今年1月31日福建长乐市“拉丁”酒吧发生火灾，造成17人死亡，24人受伤。火灾发生的主要原因就是经营人郑某逃避消防机构监管，在开业前未经消防设计审核、验收及消防安全检查，擅自违法营业，致使疏散通道狭窄、违规使用可燃、易燃材料装修等隐患长期存在，最终发生惨剧。

根据法条规定，公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府公安机关消防机构申请消防安全检查，经消防安全检查合格后，方可使用或者开业。当然，公众聚集场所的消防安全检查并不能一劳永逸地解决其消防安全问题，在消防检查合格后，使用单位始终保持该场所在日

常经营、使用中符合消防安全要求，有关部门经常组织对该场所进行监督和管理，对于防止火灾的发生则更加重要。公安机关消防机构应当自受理消防安全检查申请之日起十个工作日内，根据消防技术标准和管理规定，对该场所进行消防安全检查，并应进行以下工作：首先收到消防安全检查申请后应当进行初步审查，对于申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当场或者在五日内告知申请人需要补正的全部内容。其次对于受理的申请，应当自受理申请之日起十个工作日内，根据消防技术标准和管理规定，对公众聚集场所进行消防安全检查。对于符合消防安全要求的，公安机关消防机构应当作出准予行政许可的书面决定，颁发《消防安全检查意见书》，建设单位或者使用单位可以凭该意见书向有关部门办理相关使用、营业手续；对于不符合消防安全要求的，应当作出不予行政许可的书面决定，并说明理由，告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

在新修订的《消防法》中第十九条是关于居住场所与生产、储存、经营场所设置的原则规定，将原法中“设有车间或者仓库的建筑物”修改为“生产、储存、经营易燃易爆危险品的场所”，将“员工集体宿舍”修改为“居住场所”，规定禁止生产、储存、经营易燃易爆危险品的场所与居住场所设置在同一建筑物内，生产、储存、经营其他物品的场所与居住场所设置在同一建筑物内的，应当符合消防技术标准要求。

生产、储存、经营场所与居住场所设置在同一建筑物内，俗称“三合一”场所。改革开放以来特别是进入20世纪90年代以后，随着外商投资企业、乡镇企业、私营企业的迅速发展，在广东、福建等东南沿海地区集车间、仓库、宿舍为一体的“三合一”场所大量出现，并连续发生群死群伤火灾事故，引起中央领导和有关部门的高度重视。 如2006年10月21日，浙江省湖州市织里镇秦家港村安康西路一服装厂发生火灾，8人丧生。此前，9月14日凌晨，这个镇生产经营服装辅料的福音大厦，突发大火导致15人死亡，1人失踪。两处火灾建筑均是集生产、仓储和宿舍为一体的“三合一”服装企业。2008年12月17日，福建省莆田市涵江区商业城一家商店发生火灾，造成5人死亡。死者均是这家集经营、煮食、住宿一体的“三合一”商铺的店员。“三合一”场所既有厂房、仓库等工业场所设置员工集体宿舍的，也有在民用建筑等居住场所中从事生产、储存、经营等活动的，而且大多住宿部分与生产、储存、经营部分未按规定采取必要的防火分隔和设置消防设施，致使这类场所的消防安全条件与建筑使用性质不相适应，具有较高的火灾危险性，主要存在建筑耐火等级低、疏散逃生困难、消防设施缺乏、火灾荷载大、防火间距不足等隐患。据统计，2002年至2007年，全国共发生“三合一”场所火灾2.4万吨，造成504人死亡、816人受伤，直接财产损失4.4亿元。其中，重特大火灾104起，造成289人死亡、86人受伤。 对既有的“三合一”场所，应按照公共安全行业标准《住宿与生产储存经营合用场所消防安全技术要求》（GA 703-2007）规定的防火分隔措施、疏散设施、消防设施以及火源控制等消防安全技术要求进行改造，确保消防安全。对新建的生产、储存、经营场所、必须符合国家工程建设消防技术标准的要求，按规定设置消防设施，住宿部分与非住宿部分应完全分隔，分别设置独立的疏散通道、安全出口，坚决杜绝产生新的“三合一”场所火灾隐患。(

修订后的《消防法》进一步明确了消防产品监督管理制度。消防产品属于安全类产品，其质量好坏直接关系到在发生火灾后消防产品能否有效地发挥作用。

近年来，随着我国城市建设和经济建设的快速发展，公共消防设施建设和消防安全产品需求急剧增多，消防产业呈现前所未有的发展势头。但是，在消防产业发展过程中，由于市场调控措施不尽完善，产业结构不尽合理，也由于消防产品技术含量较高，经常备而不用，一般用户难以实施消费监督，致使一些地方消防产品市场秩序混乱，一些类别消防产品质量问题严重。消防产品质量涉及公共安全，尤需严格把关。因此《消防法》在产品质量法相关规定的基础上，对消防产品质量问题进行了强调，第二十四条明确了对消防产品的基本要求，规定消防产品必须符合国家标准；没有国家标准的，必须符合行业标准。禁止生产、销售或者使用不合格的消防产品以及国家明令淘汰的消防产品。第二十四条第二款还规定依法实行强制性产品认证的消防产品，由具有法定资质的认证机构按照国家标准、行业标准的强制性要求认证合格后，方可生产、销售、使用。新研制的尚未制定国家标准、

行业标准的消防产品，应当按照国务院产品质量监督部门会同国务院公安部门规定的办法，经技术鉴定符合消防安全要求的，方可投入生产、销售和使用。

为加强消防产品在生产、流通、使用领域的监督管理，《消防法》第二十五条进一步明确了消防产品的监督检查主体，规定产品质量监督部门、工商行政管理部门、公安机关消防机构应当按照各自职责加强对消防产品质量的监督检查，对生产、销售不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的行为，由产品质量监督部门或者工商行政管理部门依照《中华人民共和国产品质量法》的规定从重处罚。对人员密集场所使用不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的，由公安机关消防机构责令限期改正，逾期不改正的，给予罚款处罚；情节严重的，责令停产停业。

新《消防法》规定 任何单位、个人不得损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材，不得埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距，不得占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道。人员密集场所的门窗不得设置影响逃生和灭火救援的障碍物。

实践中，损坏、挪用消防设施、器材，占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道的行为相当普遍，一旦发生火灾，消防设施、器材就会失去应有的效能，消防车不能靠前灭火，火势迅速蔓延，小火酿成大灾。1998年沈阳商业城火灾就是这样一个典型的案例。商业城的工作人员在消防设施发生故障后，没有及时的报请维修，而是擅自将其关闭，致使火灾发生时，所有的设施都变成了摆设，最终导致了5500多万元的巨大损失。 二十八条中提到的“人员密集场所”，是指公众聚集所，医院的门诊楼、病房楼，学校的教学楼、图书馆、食堂和集体宿舍，养老院，福利院，托儿所，幼儿园，公共图书馆的阅览室，公共展览馆、博物馆的展示厅，劳动密集型企业的生产加工车间和员工集体宿舍，旅游、宗教活动场所等；“障碍物”，是指在人员密集场所的门窗上设置栅栏、广告牌等。据不完全统计，全国发生一次死亡10人以上的特大火灾中，就有三分之二以上存在疏散通道、安全出口被封堵或锁闭的问题。一些人员密集场所还在安全出口处安装铁栅栏门，在外墙窗户设置铁护栏，一旦发生火灾，极易造成群死群伤的严重后果。1994年在不到半个月的时间里我国曾连续发生两起震惊中外的特大火灾，分别是辽宁阜新艺苑歌舞厅火灾，死亡233人、新疆克拉玛依友谊馆火灾，死亡325人，在两起火灾中造成这么多无辜生命消逝的主要原因就是安全出口和疏散通道不符合消防技术标准和法律法规的要求，导致人们逃生无路，最终只能被大火吞噬。

新修订的《消防法》规定地方各级人民政府应当加强对农村消防工作的领导，采取措施加强公共消防设施建设，组织建立和督促落实消防安全责任制。这是关于加强农村消防工作的规定，是本次修订《消防法》新增加的内容。

近年来，党中央、国务院一直高度重视农村消防工作，特别是2006年以来连续3年的中央1号文件中，都强调要加强农村消防工作，地方各级人民政府也不断加大农村消防工作力度，农村消防工作得以快速发展。但是，农村消防安全形势仍然非常严峻，火灾起数、损失和人员伤亡居高不下，村庄消防安全问题突出。特别是近几年，农村火灾起数、火灾损失和伤亡人数均占全国火灾四项指数的60 %,如2003年4月30日，内蒙古自治区呼伦贝尔市满归镇林安居委会因居民住宅电线短路失火，受灾居民402户、1133人，过火面积7.88万平方米，直接财产损失83万元。2004年2月15日下午，浙江省海宁市黄湾镇五丰村60多名老年村民聚集在自行搭建的草棚内从事迷信活动，因焚烧纸钱失火引起草棚燃烧坍塌，造成40人死亡。2004年10月9日晚，广西自治区三江侗族自治县富禄乡岑牙村上寨屯因电线短路打火引燃蚊帐发生火灾。造成2人受伤，烧毁、破拆吊脚楼238间，受灾196户，烧死生猪181头，烧毁粮食27万公斤以及大量生活用品，直接财产损失164.8万元。这些惨剧的发生正是由于农村的消防基础条件先天不足，安全防范措施差，农民消防安全意识薄弱等综合原因造成的。

修订后的《消防法》从消防工作全局出发，适应建设社会主义新农村、构建和谐社会的要求，作出了加强农村消防工作的新规定：明确了地方各级人民政府应当加强对农村消防工作的领导，采取措施加强公共消防设施建设，组织建立和督促落实消防安全责任制。将现行《消防法》中的“城市规划”修改为“城乡规划”，规定“地方各级人民政府应当将包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等内容的消防规划纳入城乡规划，并负责组织实施。城乡消防安全布局不符合消防安全要求的，应当调整、完善；公共消防设施、消防装备不足或者不适应实际需要的，应当增建、改建、配置或者进行技术改造”。针对农业收获季节火灾多发的实际，规定在农业收获季节，地方各级人民政府应当组织开展有针对性的消防宣传教育，采取防火措施，进行消防安全检查。在规定乡镇人民政府指导、支持和帮助村民委员会开展群众性的消防工作的同时，对村民委员会的消防工作内容作了具体规定，明确村民委员会应当确定消防安全管理人，组织制定防火安全公约，进行防火安全检查，加强消防宣传教育，建立志愿消防队等多种形式的消防组织，开展群众性自防自救工作。 加强农村消防工作将有利于贯彻国家建设社会主义新农村的决策部署，全力改善农村消防安全状况，为农村经济和社会持续、健康、稳定、协调发展提供有力保障。

新《消防法》国家鼓励、引导公众聚集场所和生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的企业投保火灾公众责任保险；鼓励保险公司承保火灾公众责任保险。这是一项新增的内容，旨在通过鼓励和引导发展火灾公众责险保险，用市场机制和经济手段解决公众聚集场所和生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的企业的火灾责任赔偿，保障公民合法权益，充分发挥责任保险的经济补偿和辅助社会管理功能，促进提高公共消防安全保障水平。 国家鼓励、引导投保火灾公众责任险主要是公众聚集场所和生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的企业。公众聚集场所，是指宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等供社会公众活动的场所、设施。公众聚集场所由于人员密集，一旦发生火灾，极可能造成重大人员伤亡，并产生巨额的人员急救、医疗费用，伤残、死亡补偿费用等赔偿责任。这些巨额的损害赔偿，如果超出对受害公众负有责任的公众聚集场所经营者、管理者的财力范围，就可能使伤者不能得到及时救治，死者亲属不能得到及时、足额的赔偿，进而影响社会稳定。从实践中的情况看，很多造成重大人员伤亡和财产损失的火灾发生后，相关场所、设施的经营者、管理者本身也受到重大财产损失，无力承担对受害公众的损害赔偿责任的情况比较多见。

鼓励、引导公众聚集场所的经营者、管理者投保火灾公众责任险，实际上是通过社会化的防灾机制，将火灾风险由社会承担。发展火灾公众责任保险，通过市场化的风险转移机制，用商业手段解决责任赔偿等方面的法律纠纷，可以使受害企业和群众尽快恢复正常生产生活秩序，对于切实保护公民合法权益，促进社会和谐稳定具有重要的现实意义。

近年来，公共场所的数量快速增长，公共场所火灾所造成的人员伤亡和财产损失逐渐加大,公共场所火灾已经成为威胁人民生命财产安全和社会稳定的一个严重的风险隐患。然而，大量的公共场所目前并没有投保相关保险，致使灾害发生后救灾及损失补偿的负担全部转嫁给政府部门，造成严重的财政负担。以2004年215吉林中百商厦发生特大火灾为例，54人遇难，70人受伤，直接经济损失达800余万元，但54人中仅有4人投保了人身保险，其他损失无法获得保险赔偿。

除了公众聚集场所外，生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的企业，由于其所从事的行业本身具有较高的危险性，一旦发生火灾事故，往往也可能造成企业附近的居民或者其他群众人身或者财产损害，实践中这样的案例并不鲜见。

如 2001遂酿成了震惊辽沈大地的“9?1”特大油罐火灾事故，致重度烧伤2人，轻伤1人，死亡5人，烧毁油罐库房1座，特大油罐8个，成品油约890吨，造成直接经济损失296.28万元。因此，鼓励和引导生产、储