论述行政法的比例原则
一、比例原则的起源及其涵义
(一)比例原则的起源
比例原则作为行政法的基本原则就是由德国首创,其源于19世纪德国的警察法学,由德国行政法学者托·迈尔首先提出,她主张“警察权力不可违反比例原则”。德国另外一位行政法学家弗莱那在《德国行政法体系》中曾指出“不可用大炮打小鸟”的名言来比喻警察行使权力的限度。后来,德国借由联邦宪法法院的判决,将此原则概念化与体系化,并且从行政法位阶跃至宪法位阶。现在,比例原则已成为德国对行政行为进行司法控制的最有力的理论依据。
随着这一原则在研究与实践中的发展,其影响渐渐超越了警察法领域,也超越了德国的地理疆域。现在很多国家如法国、英国、美国、日本、荷兰、西班牙、我国台湾等也将其作为行政法的重要原则之一。
(二)比例原则的涵义
行政法意义上的比例原则,就是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外,行政主体还必须选择对相对人侵害最小的方式来进行。行政法学中的比例原则具有实体与程序两方面的涵义。就实体而言,比例原则就是指行政主体行政权力的行使,不能给相对人造成超过行政目的之价值的侵害,否则就不合比例。实体合比例主要就是从价值取向上来规范行政权与行政相对人之间的合理关系。就程序而言,比例原则就是指行政主体所采取的措施与要达到的行政目的之间必须具有合理的对应关系。由于任何实体性的结果都必须经过一定的程序而达到,所以,程序合比例就是实体合比例的保障,实体合比例就是程序合比例的最终体现。
二、比例原则的内容
关于行政法中的比例原则,在学术界,主要有“三阶理论”与“二阶理论”,但“三阶段理论”更为通说,即这一理论认为,行政法的比例原则主要包括三个基本内容,即适当性原则、必要性原则、比例性原则。
(一)适当性原则及其事例
适当性原则,又称为妥当性原则、妥适性原则、适合性原则,就是指所采行的措施必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的达成并且就是正确的手段。也就就是说,在目的——手段的关系上,必须就是适当的。这个原则就是一个“目的导向”的要求。通说认为,即使只有部分有助于目的之达成,即不违反适当性原则。并且这个最低标准不就是以客观结果为依据的,而就是以措施作出时有权机关就是否考虑到相关目的为准。在行政实践中,任何一个措施都“多多少少”会有助于达成目的,因此本原则实际很少起作用。这也就是比例原则“三
分法”受到非议的原因所在。
对于适当性原则,可以列举一事例予以说明。某公司长期假冒她人专利产品,当地工商部门只定期收取罚款,而不禁止假冒专利产品的行为,工商部门采取的罚款方式实已沦为变相收费,无助于保护知识产权,维护市场秩序目的之实现。按照行政法中的适当性原则可知,该公司所采取的措施并没有有效地实现行政目的,违反了“目标导向”地要求。
(二)必要性原则及其事例
必要性原则,又称为最少侵害原则、最温与方式原则、不可替代性原则。其就是指在前述“适当性”原则已获肯定后,在能达成法律目的诸方式中,应选择对人民权利最小侵害的方式。换言之,已经没有任何其她能给人民造成更小侵害而又能达成目的的措施来取代该项措施了。这里实际包含两层意思:其一,存在多个能够实现法律目的的行为方式,否则必要性原则将没有适用的余地;其二就是在能够实现法律目的的诸方式中,选择对公民权利自由侵害最轻的一种。可见,必要性原则就是从“法律后果”上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系的。
关于必要性原则,可以列举一事例予以佐证。例如,税务部门有权扣押欠税者财产,若其可在扣押产品与扣押设备之间选择,则一般应选择前者,因为这对欠税者的损害相对较小。再比如说,我国的成语“杀鸡焉用宰牛刀”可以瞧作就是对这一原则的诠释。“杀鸡焉用宰牛刀”意思就是杀只鸡何必用宰牛的刀,意即表明办小事情用不着花大气力。由此可见,当存在多个能够实现法律目的的行为方式时,应当选择对公民权利自由侵害最轻的一种。
(三)比例性原则及其事例
狭义比例原则,又称比例性原则、相称性原则、均衡原则,即行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称。具体讲,要求行政主体执行职务时,面对多数可能选择之处置,应就方法与目的的关系权衡更有利者而为之。比例性原则就是从“价值取向”上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系的。但其所要求的目的与手段之间关系的考量,仍需要根据具体个案来决定。也就就是说,狭义的比例原则并非一种精确无误的法则。它仍就是一个抽象而非具体的概念。当然,狭义的比例原则也不就是毫无标准,至少有三项重要的因素需要考虑:“人性尊严不可侵犯”的基本准则;公益的重要性;手段的适合性程度。
关于比例性原则,可以列举一事例予以佐证。例如,警察使用枪支的目的在于制服犯人,若警察鸣枪示警后,犯人已畏服,则行政目的即已达到。此时,若警察仍向犯人射击致其伤亡,则该侵害与行政目的不存在均衡关系,从而违背相当性原则。
综上所述,适当性原则要求手段有助于目的实现,必要性原则要求实现目的的手段就是最小侵害的,而狭义比例原则就是通过对手段负面影响的考量,要求目的本身的适当、不过份。
质而言之,比例原则的这三项子原则分别从“目的取向”、“法律后果”、“价值取向”上规范行政权力与其行使之间的比例关系。三者相互联系、不可或缺,构成了比例原则的完整而丰富的内涵。
三、比例原则在行政法中的意义
(一)有助于正义价值的实现
用破坏性极大的行政手段仅获得极小的行政目的,这实际上就是对社会资源的浪费。尤其就是在现代社会,自由与民主就是人类追求的终极目标,行政权力的设置与行使也就是为了人人更好的实现这一目标,所以行政权力对人的权利与自由的影响必须应当就是适当的,合乎情理的。
(二)有利于保护公共利益的价值与对行政相对人利益
法律的产生源于利益的分化、冲突,法律的功能也就在于对不同利益群体的协调,就是对社会利益的一种重新分配,法律工作无非就是在不同的利益之间寻求一个最为有利的平衡节点,使既存的紧张关系得以舒缓,利益得以维持平衡,社会得以井然有序地不断发展。比例原则恰恰以其突出对私人权益的保护为特点,强调国家权力的行使应以公共利益与私人利益的协调、平衡为基础,既避免了过分强调公共利益使其成为凌驾于私人利益之上的堂而皇之的借口,也避免了过分强调私人利益,不利于社会整体价值目标的实现,进而影响大多数人的利益。总的来说,比例原则要求行政主体实施行政行为时要以牺牲行政相对人最小利益来行为,要公益与私益并重,从而消除了相对人不满与对立情绪,从而使社会秩序稳定。另外,比例原则也控制了行政违法与自由裁量权的滥用,控制行政主体的行为度,防止其滥用职权,从而也保护了行政相对人的权利。
(三)有助于实现行政程序与行政效率动态的比例平衡
程序与效率就是一个矛盾体,她们之间的平衡制约关系直接关系着行政资源节约,行政目的实现与行政相对人保护等诸多要素的平衡。它适应了节约行政资源、提高行政效益的要求。比例原则的利益衡量、成本效益包含了以最小的行政投入取得最大的行政效益的要求。行政主体在比例原则的约束下,在实施行政行为时, 自觉对相关因素衡量斟酌, 趋利避害, 以同样或尽可能少的行政投入创造最大的行政利益。
综上所述,在现代法制国家,行政法的比例原则的出发点与落脚点体现了以人民权利为本位,所以人民谋求生存、自由、发展以及幸福的权利应当得到国家的最大限度的尊重,因而,在行政执法过程中,行政主体应当切实贯彻行政法中的比例原则,使得民众的利益得到更进一步的保障。
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