征。
我们通过一个例子来说明这样一个修改的转变。我们说人体健康更为强调的是一种实际的、个体化的、可量化的、可观测的人身损害。比如说某某人得病了，某某人因为雾霾天的这样一个长期的肆虐，得了呼吸系统疾病，哮喘病之类的，这叫人体健康损害，但是公众健康损害指的是什么？公众健康的损害其实并不要求一定要出现一种实际的、可观测的、可测量的人身损害，只需要有这种危险就行了。换句话说，当我还没有得病的时候，但是我知道，我得病的风险、危险会很大，因为这个环境污染的存在，这时候我们会看到，面对这样一种情形《环境保护法》它就应当承担起自己的责任，就要降低这种风险。我们说人体健康到公众健康这样一个修改，其实回应了，使得环保法回归了它的这种目的，就是你的目的到底是什么。比如说保护环境本身其实不是目的，它的最终的目的，最根本目的是要保护依托在这个环境之上的公共安全、就是人体健康的安全。这是第一个我们讲在立法目的条款，从一个微观、一个宏观，两个层面的重要修改。
第二个我们讲的基本国策条款。在这次环保法修改的过程里边新增加了一句话，说“保护环境是国家的基本国策。”这一点我们讲其实也不是新的内容，因为早在八十年代的时候，我们在开全国环境保护会议的时候就提出来，说“环境保护是国家基本国策”，只不过这一次我们把这句话写到了法律里边，当然我们说写在法律里边和不写在法律里边的实际意义可能是形式方面
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的。大家可以看一下，目前为止在法律里边明示的基本国策有什么？节约能源、合理利用土地、计划生育、男女平等，再加上保护环境，但是你会看到，即使在基本国策它的实施效果也是完全不一样的，我们说计划生育实施的很好，但是男女平等、节约资源之类的，可能实施效果就一般了。所以在这个意义上我们说，法律里边的基本国策条款入法具有宣誓意义，宣誓了一种国家的态度，但是它并没有强硬的一些约束指标，需要后续有一些具体的制度来支撑这样一个国策条款。
国策条款相对应的修改里边，第四条里边又提到一个观点，我们之前说这个国家要采取环境保护的经济技术政策措施是环境保护同经济建设、社会发展相协调，这次的修改把这个顺序掉了个儿，不是环境保护与经济相协调，而是经济发展与环境保护相协调，这样一个顺序的转换其实体现了一种指导理念的变换，也就是说环境保护不再是经济发展的助手，不再是服务于经济发展的，而构成了经济发展的外在约束条件，经济的发展必须建立在环境可承受的限度之内，承载能力范围之内，不能脱离这样一个实际去盲目的发展，我们讲就是这样一个修改之后提出这样一个认真的意义，实际上也就是我们现在讲的科学发展观。什么叫科学发展观？我们讲最核心的，最重要的内容之一就是，你这样的一个发展是不是建立在我们所谓的绿色发展，不是以污染为代价的发展，这是第二方面关于国策条款。
第三个方面，我们讲这次法律修改新增加了一个条文，叫“环
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境保护基本原则条款”，提出来我们讲的五项原则，保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责，对我们现有的这样一个环境保护工作做出了一个全面的归纳总结，形成了这五项基本原则。当然我们说从法律的层面来看，原则它是宏观的、抽象的，需要有具体的规则去支撑、去落实。比如说预防，预防原则我们大家都知道，消防里面经常会强调预防，防火这个防胜于治，怎么去预防？我们讲相应的在环境里边就有一项非常重要的制度，我们后面会谈到叫“环评”，环境影响预评价。但是令人遗憾的是我们可以看到，我们所提出的这五项原则里边并非都是有具体的制度来支撑的。最典型的像“保护优先”，这样一项原则就没有后续的制度支持，我们只是说要保护优先，但是什么叫保护优先？谁和谁相比优先？这个问题我们的法律里边并没有进行明确的阐述，在后续的分则部分，也没有跟保护优先相对应的一个制度安排。以上我们讲在这个理念和原则部分这样一个修改，总体上来看，这一部分的内容比较虚，体现了最新的环保政策和方针，对于这样一个我们国家最近十年来的这样一个环保方的大众方针都在法律里边做了回应，比如说生态文明建设、经济社会可持续发展等。
但是我们也看到了，在这部分关于立法目的、基本原则、基本国策这三个部分内容里边，口号化的痕迹很明显。所谓的“口号化”，我们提出了一个非常漂亮的概念，喊出了一句非常漂亮的口号，但是这样一个口号化的条文，它没有成为一个我们说具
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有实质意义的法律规范，什么叫实质意义的法律规范？我们说法律规范是用来规范人的行为，它是行为规则，一定会告诉你你应当做什么，你可以做什么，或者你不应该做什么，他一定会对人的行为有指引功能，从这个意义上来看，我们刚才谈到的保护优先基本国策这个条文，它还不是一个严格意义上的法律规范，因为它对于人具体的行为没有规范、指引、预测、教育功能。在这个意义上来说，从口号到原则到规则，以及到我们实际生活中被遵守的行为规范，这条路还很长，还需要付出很多的努力。这是我们要讲的修改里边的第一部分的内容，关于立法目的，以及原则理念方面的修改。
（二）政府及其行政主管部门的环保职责与责任
那下面我们来看一下第二大部分的修改。是关于政府及其行政主管部门的环保职责和责任的部分调整修改，这个我们讲是这一次修改的核心内容之一。前面谈到了有限修改里边的“8+1”，基本上都是八项制度都是针对政府及行政主管部门而言的。这块我们分两块讲，第一块我们来看一下政府环保责任，强调的是政府的环保责任，第一这个责任我们以前也有，这次法律的修改体现在两个方面，就是细化和强化。细化首先我们看到了将政府的环保责任上升到了总则部分的内容，层级高了，提升了它的重要性，按照修改之后的《环境保护法》的规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。换句话说，我们讲的环境质量目标责任制，这个质量责任者是谁？地方政府，再说一遍，我
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们讲的我们的地方政府首长、党政负责人，地方的一把手、二把手，是这个环境质量的责任者。我们讲这是一个责任条款，谁是这个责任最终的承担者。与之相对应会有一些具体的措施，目标责任制。所以我们要做这个环保的责任考核，提出一个目标，然后呢完成目标，完成不了的目标，我们讲把这个环保目标的完成情况作为一个政绩考核的指标来看待，这一点我们讲从大概2006年开始，在中组部这样一个努力之下，我们已经在做一些试点，就是在体现科学发展观的党政领导干部目标政绩考核的指标体系里边，越来越强调一个环保的目标，节能减排、绿化等等，而弱化了原先趋于核心地位的精细指标，有这样一种转变。
在这个《新环保法》里边我们讲对于环保目标责任制提出一个要求，要把环保方面的内容作为领导干部考核的重要依据，并且这个考核结果应当向社会公开，提出一个公开的要求。那在政府责任方面，我们这次法律修改的另外一项新的举措，要要求我们的政府在开人大会的时候，要向本级人大报告环境状况和环保目标完成情况，来发挥我们的人民代表大会，我们最高权利机关这样一种监督作用。
再具体一点，环保要靠什么？要靠资金的投入，你资金投入越多，环保的效果会越好。在这个意义上来说，对于环保的问题，最核心的问题就是财政资金的投入问题。对于这个问题我们在新法里边也做了一个回应，只不过这个回应是一种倡议性的、宣誓性的一个条款，各级人民政府应当加大保护和改善环境防治污染
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新《环境保护法》解读——党课讲稿(48页)
