探索城市现代社区的管理体制和管理方式
作者：陈铭业
来源：《现代经济信息》 2015年第22期
陈铭业 广东电网有限责任公司惠州仲恺供电局
摘要：社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，是构成社会有机体的基础单位，是城市的细胞，其构成要素包括：人口、地域、设施、文化及组织机构等。目前，社区管理存在的矛盾和问题主要表现在：行政色彩过浓，组织力量薄弱，法制不够健全。目前城市社区管理的思路应该更多的下移管理重心，增强社区的服务功能，构建“条包块管、以块为主”的管理格局，建立行政手段、经济手段及法律手段并举的管理模式。
关键词：社区管理；管理体制；管理模式
中图分类号：C936 文献识别码：A 文章编号：1001-828X(2015)022-000017-02
一、社区管理的含义
“社区”一词源于拉丁语，意思为关系密切的伙伴和共同体。关于社区的概念有140 多种，但作为构成社会有机体的基础单位，其基本要素包括：地域要素、人口要素、组织结构要素及精神文化要素。这四个要素是有机统一和相互依赖的，一个都不能够缺少。在社区中，地域是其地理环境条件、人口则是社区生活的主体，组织结构是社区居民交往和整合得以实现的客观机制，而精神文化则是社区居民交往与整合得以实现的精神要件，四者紧密相关。
二、社区管理的作用
社区指的是，在某个区域范围内人组成的社会生活共同体，其是社会构成的最基础单位，是城市的细胞，同时，也是新时期，党政开展工作的平台，若是没有社区这个平台，那么很多党政工作很难顺利进行。随着我国社区建设规模和发展趋势的变化，社区管理问题也日益提在日程上。
经济体制改革的核心是放权、分权，随着政事、政企、政社的分离，政府的一部分职能，逐渐转移到社区。社区承载了政府分离的部分权力和职责，成为接受和落实的组织和单位，社区职能逐步在增加。因此，加强社区管理是社区各职能充分发挥作用的前提和保障，是进一步深化经济体制改革的必然要求。而社区管理水平和效率的高低，又直接决定了社区所承接的各项任务能否开展得顺利、开展得好，因此加强、规范社区管理具有十分重要的意义。
三、存在的问题分析
近年来，我国在社区管理体制改革和管理方式创新方面进行了一定的探索，并取得了不错的效果，但是就社会管理实际需要和现状而言，社区管理过程中存在的问题还比较多，必须及时进行解决。表现较为突出的有以下三方面:
( 一) 行政色彩过浓
一方面，街道办事处政社不分的状况依然严重。街道办事处承载的行政管理职能过多，工作量过大，直接导致的后果是，不能很好的发挥自身应有的社会管理职能，减轻政府社会管理负担效果也不明显，难以满足社区成员越来越高的物质文化生活要求，同时，也不能很好的激发广大社区成员民主参与社会管理的意识。正因为这种政府自上而下的行政运作模式，导致了
社区管理过程中存在较强的依附性、政治性以及强迫性，对于那些行政任命的管理主体，社区成员往往不认同，对于社区也没有归属感，对于社区活动也很少参与进去，自治能力弱，出现了政府的热情高，社区成员热情低的尴尬的局面。
另一方面，居委会开展工作时，其工作方式行政色彩也比较浓厚。居委会直接受到街道办事处的领导，日常工作开展也根据街道安排进行，所以，对于较为复杂的行政事务，居委会也很难摆脱，不能很好地发挥其社会管理功能。
此外，我国社区类型也大都是行政社区，比较单一就现行的“两级政府，三级管理”社区管理体制而言，在区级政府中，街道办事处是其派出机构，不但需要执行政府的相关政策，还需要进行社区经济、政治和文化的调节。除了这种行政型的社区组织，尚未有其他成熟的社区组织类型可供选择。
( 二) 组织力量薄弱
社区管理组织力量比较薄弱主要是因为社区机构设置合理性不够，相关的人员配备不足，经费的渠道也比较少，基本设施没有得到健全。这也导致了其机构设置和社会职务承担不相符。有些工作虽然设置了相应的机构，但人员或设备配备不足，不能确保任务的完成；有些工作缺乏相应的机构，无法履行管理职责。街道办事处是人民政府的基层组织，是社区管理的主体，其有责任为辖区人民群众做好服务工作，但由于其权力小，不能完全行使政府职能，致使责、权、利不统一。
( 三) 法制不健全
现在，社区管理法制体制不够健全，监督和制约比较欠缺。主要表现在：一是监督主体和客体之间存在错位。在社区管理中，主体是社区管理者，那么其监督主体应该是居民，但是实践时，居民本身的监督权很难得到行使与执行，这增加了监督的难度。二是监督时，模式比较单一。往往都是从上到下的监督，很少存在从下到上的监督。以居民的自我监督为主，监督机制不完善；同时，由于居民身份的特殊性，导致监督的力度不够。三是社区监督的法律、法规不健全，可操作性不强，致使一些社区管理工作无法可依。
四、完善社区管理的原则
( 一) 政府行政性与社区自主性相结合的原则社区想要实现自治，便必须提高民主参与的意识，但是就目前而言，我国社区的成员本身民主参与意识较差。面对当前情况，必须做好基层党组织建设和街道的建设。将社区性和行政性、政府行政行为和社会自主行为结合在一起，进行行政为主的混合型管理模式建立，帮助社区更好的发展。
( 二) 社区管理与社区服务相结合的原则
社区管理是管理与服务相结合，但应更加强调服务这个宗旨。管理和服务紧密相关，服务是中心，管理是基础，管理是为了更好的服务，同时服务也能促进管理。因此，要在社区管理体制和运行机制体现以人为本，以服务为本，在指导思想、责任设定、制度设计、人员配置等方面体现管理与服务结合、以服务为主的原则。
( 三)“条块结合，以块为主”的原则
社区建设内容具有多样性和复杂性，涉及面广，因此，社区建设工作需在街道办事处的主导下，协调“条”与“条”之间，“条”与“块”之间的关系，使“条”“块”有机结合，相互协作，充分发挥各自的功能，共同搞好社区建设与管理。
( 四)“法治”与“情治”相结合的原则
法制管理是基础，是保证。通过法规制度的建立，使社会自立管理系统和生活服务管理系统有法可依，同时可以依法接受上级政府的管理，使自己在法制化的环境中履行自身的职责。而社区又具有情感归属属性，因此，除了“法治”外，还必须实施“情治”。“情治”就是要让社区成员充分享受到社区的温暖，激发其自觉自愿投身于社区建设中。“情治“是动力，是润滑剂。因此，在社区建设中，“法治”与“情治”缺一不可，两者相辅相成，既要以法的手段规范秩序，又要以情的方法做好思想工作，激发动力，两者必须结合运用。
五、城市社区管理的思考
( 一) 管理重心下移，强化社区功能
转变政府职能，管理重心下移，实现政社分离、政企分离、政事分离，就是政府向社区放权，强化社区功能，目的是解决街道办“事多”、“权小”问题。在建立社区管理新体制中，要坚持“政府主导、社会参与”原则，将企业经营只能和政府行政管理职能、社会团体服务职能以及社区组织职能分离开来，政府仅仅通过法律法规、政策以及宏观调控来对其进行引导。
( 二) 构建“条包块管、以块为主”的新型社区管理体制
“条”是指政府职能部门的专业管理，即政府部门，如公安、消防、环卫、工商、市政、园林等，依法依规对社区内事务的行政管理。“块”是指地域性机构的综合管理，即以组织领导、综合协调和监督检查等综合手段对社区进行管理。
“条包块管、以块为主”就是指在社区建设的管理体制中，职能部门的专业管理与基层组织的综合管理相结合，以基层政府的综合管理为主。首先，要明确“条”“块”之间的权责关系。就是要求街道办事处在辖区内，以其综合管理为主的前提下，协调处理好各职能部门的专业管理与其综合管理的关系，强化部门职能，发挥职能部门的作用。其次，要明确街道办事处和居民委员会的权责关系，使街道办事处和居民委员会在社区管理、服务群众和稳定社会中各司其职，不断提高城市管理水平和服务效率。最后，要赋予街道办事处一定的行政管理权。使街道办事处行使更多的综合管理和统筹协调权力，以改善“条”“块”分离而导致的基层工作难以落实的现状，充分发挥街道办事处的综合协调能力，促进社区工作有序开展，最终形成“条包块管，以块为主”的新型社区管理体制。
( 三) 建立行政、经济、法律三大手段并举的管理方式
在以往计划经济体制下，进行社区管理和社区建设往往需要通过行政手段进行。但是，随着社区功能的不断增强，社区管理的对象、内容和手段逐渐向社会化过渡，单纯依靠行政手段已很难实现资源有效配置、均衡各方利益和需求、依法治理的目标。因此，必须改单一行政手段为综合手段，即综合运用行政、经济、法律三大手段，同时强化四方面机制，以建立新的管理模式。
六、结语
随着社会经济的发展，社区管理体系改革也在不断的进行，怎样更好的面对较为复杂的局面，找到社区建设的突破口。理清思路，帮助社区建设拜托当前的困境，在改革时把社区自治能力提高作为重要立足点，进行政府职能转变的方向，是现在社区管理体系改革过程中的重要问题。
探索城市现代社区的管理体制和管理方式
