00277 行政管理学 笔记依据教材 《行政管理学》[2005年版] 胡象明主编，高等教育出版社 笔记依据目录 第一章 概述 第一节 行政管理学的学科性质与研究对象 第二节 行政管理学的产生与发展
第三节 研究和学习行政管理学的方法与意义
第二章 行政环境
第一节 行政环境的特点与类型
第二节 经济环境及其对行政管理的影响 第三节 政治环境及其对行政管理的影响 第四节 文化环境及其对行政管理的影响
第三章 行政权力
第一节 行政权力的产生及其来源
第二节 行政权力的特性及其价值取向
第三节 中央政府与地方政府行政权力的关系
第四章 行政职能
第一节 行政职能的特点及其意义 第二节 行政职能的发展 第三节 我国行政职能的转变
第五章 行政管理机构
第一节 行政管理机构的特性与作用
第二节 行政管理机构的组成方式及其类型 第三节 行政管理机构的设置 第四节 行政管理机构改革
第六章 行政管理事务
第一节 行政管理事务的含义与类型 第二节 政府内部行政管理事务 第三节 社会公共行政管理事务
第七章 行政管理行为
第一节 行政管理行为的含义与基本类型 第二节 行政组织行为 第三节 行政领导行为 第四节 行政沟通行为
第八章 行政管理过程
第一节 行政管理过程的含义与基本阶段 第二节 行政决策 第三节 行政执行 第四节 行政监督
第九章 行政管理方法
第一节 行政管理方法的特点与作用 第二节 行政管理方法的基本内容
第三节 电子政务与行政管理方法现代化
第十章 行政管理规范
第一节 行政管理规范的含义与类型
第二节 行政管理规范的内容构成与基本功能 第三节 依法行政与以德行政及其相互关系
第十一章 行政绩效评估
第一节 行政绩效评估的特点与作用
第二节 行政绩效评估的指标体系与评估程序 第三节 行政绩效评估的方法
第四节 行政绩效评估的制约因素及其克服途径
第十二章 行政发展
第一节 行政发展的特点与模式 第二节 行政发展的动力与途径 第三节 当代中国的行政发展 第一章 概述 一、行政管理的概念。（产生于19世纪末20世纪初）
行政管理学是一门研究政府行政管理机关依法管理社会公共事务及其内部事务的活动过程和规律的科学。
1、与立法、司法相对应的行政。政府的行政机关实施立法机关所制定的法律的活动，通常又称为执法活动。（代表人物：亚里士多德、洛克、孟德斯鸠）
2、与政治相对应的行政。即国家意志的执行或政策的执行就是行政。（代表人物：美国：威尔逊、古德诺）
3、与管理相对应的行政。即行政活动就是管理活动。（代表人物：古立克“七功能说”：计划、组织、指挥、协调、人事、报告、预算） 二、行政管理的特点。（谁来管？管什么？怎么管？）
1、行政管理的主体是政府机关。行政管理是一种以政府机关为主体的管理，政府行政机关扮演着管理者的角色。
精选 2、行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部向比较或历时性比较），以找出它们之间的共同点事务。任何管理活动除了需要管理主体外，还须（共同规律）和不同点（特殊性）。 有相应的管理对象，这些管理对象构成了其管理八、古典学派行政管理学理论成就的重要意义。 内容。（行政管理的对象首先是社会公共事务。） 1、古典学派不仅仅开创了行政管理学研究的先3、行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执例，而且基本上建成了比较完整的行政管理理论行政策的活动。行政机关不是一种完全独立的管体系，对于当时的行政管理实践也起到了一定的理机关，必须按照立法机关所制定的法律和政策指导作用。 进行管理，行政活动表现为一种执法活动或执行2、古典学派将研究重点放在组织管理问题上，提政策的活动，同时还要接受法院的司法监督。 出了比较系统的古典组织理论体系，他们认为，三、行政管理学的学科性质。 合理的组织结构是有效管理的关键，组织图是监1、行政管理学是公共管理学的一个重要分支学督和控制整个程序的基本工具，并且提出了组织科。从学科分类来看，行政管理学属于公共管理分工和专业化的基本思想，这些思想对后来行政学的二级学科；从研究范围来看，公共管理学是管理学的发展都产生了重要作用。 一门研究有关社会公共事务管理的科学，而社会3、明确提出了行政管理的几个基本原则，即命令公共事务的管理主体，既有政府组织，也有非政统一原则、权责相符原则、较小的管理幅度原则府组织，或称非政府公共机构，或称非营利组织，和系统计划原则，这些原则对于指导行政管理实或称第三部门，而行政管理学仅仅研究政府行政践确实具有重要的意义。 机关对社会公共事务的管理。（即，行政管理学是九、研究和学习行政管理学的意义。 公共管理学的一部分） 1、行政管理学是一门生命力最强的学科，也是一2、行政管理学是管理学的一个重要组成部分。行门发展非常迅速的学科。研究和学习行政管理学政管理学的研究过程，需要运用管理学的基本原的重要意义主要表现在以下几个方面： 理研究政府行政机关在管理社会公共事务及其内（1）研究和学习行政管理学的理论意义。 部事务过程中所进行计划、组织、指挥、协调和研究和学习行政管理学，有助于我们了解行政管监督等活动，管理学的原理和方法成为研究行政理的基本规律，为我国行政管理的科学化提供理管理学的重要的基本原理和方法。 论依据。研究和学习行政管理学的一个重要目的3、行政管理学是政治学、经济学、社会学、法学就是要了解和掌握行政管理的运行规律。机构膨等多门社会科学在政府行政机关管理社会公共事胀、人浮于事，效率低下，是我国多年来行政管务及其内部事务过程中的综合运用，它是一门多理的真实写照。为了提高我国的行政管理水平，学科的综合应用科学。（①行政管理学的研究需要就必须实现行政管理的科学化，按行政管理的客政治学的指导；②行政管理学作为一门应用社会观规律办事。因此，必须研究行政管理的客观规科学，其研究离不开社会调查；③现代行政管理律，建立科学的行政管理理论，起到为科学的行学必须研究依法行政的条件、过程和规律，这就政管理提供指导的作用。 要求行政管理学的研究者懂得法学的基本理论，（2）研究和学习行政管理学的实践意义。 特别是行政法学的基本理论。） ①有助于我们弄清我国行政管理存在的问题和改四、行政管理学的研究内容和范围。 革目标、任务、方式，为我国行政管理改革和发1、行政环境；2、行政权力；3、行政职能；4、展指明方向；行政改革不能是一种盲目的行动，行政管理机构；5、行政管理事务；6、行政管理而应该是一种自学的行动，作为一种自觉行动，行为； 就必须要以科学研究为先导。 7、行政管理过程；8、行政管理方法；9、行政管②有助于提高我国公务员素质，进而提高我国行理规范；10、行政绩效评估；11、行政绩效评估； 政管理的整体水平。一个国家行政管理水平的提12、行政发展。 高，在很大程度上取决于公务员素质的提高。因五、为什么说西方行政管理学在19世纪末20世此，要提高行政管理水平，就必须提高国家公务纪初产生并不是偶然的，而是其历史必然性？ 员的素质。 1、从理论上看，西方行政管理学的产生既是西方③有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水政治学发展的一个必然结果，也是西方管理学兴平，促进企事业单位与政府的良好合作，同时也起的理论产物。 助于提高企业事业单位的行政管理水平。对于企2、从实践上看，行政学从政治学中分离出来，是业和事业单位的管理人员来说，学习行政管理学行政实践从政治实践中分离的结果；同时，行政是了解政府及其运行规律的一条重要途径。 管理学的迅速崛起，也是由于西方行政实践发展1、 最早：亚里士多德对国家的议事、行政、的需要。（主要表现为行政机关与立法机关的分审判活动进行研究。 离。） 2、 英国-洛克：对国家权力进行划分——立法六、行政管理学与公共管理学之间的联系和区别。 权、行政权和外关权。《政府论》 1、从学科分类来看，公共管理学是一级学科的名3、 法国-孟德斯鸠：提出立法权、行政权和司称，行政管理学是二级学科的名称，公共管理学法权分立的思想。著名的“三权分立”/“分权制衡”包括了行政管理学，行政管理学只是公共管理学原则。 的一个分支学科。 4、行政管理学的创始人：美国学者，伍德罗·威2、从研究范围来看，公共管理学是一门研究有关尔逊——1887年《行政研究》。 社会公共事务管理的科学，而社会公共事务的管5、西方行政管理学的发展： 理主体，既有政府组织，也有非政府组织，或称（1）19世纪末20世纪初至20世纪30年代（古非政府公共机构，或称非营利组织，或称第三部典学派理论学派）。其代表人物有： 门。而行政管理学仅仅研究政府行政机关对社会①伍德罗·威尔逊：《行政研究》-提出行政管理是政府公共事务的管理。前者的研究范围大于后者的研工作中最突出、最显著的部分，必须重视行政管理学的究范围，后者的研究范围仅仅是前者研究范围的研究。 一部分。 ②古德诺：《政治与行政》-政治是政策的制定，是国家七、研究和学习行政管理学的方法 意志的表达；行政是政策的执行，是国家意志的实现。 1、根本方法：理论联系实际，坚持“实践——理③怀特：《行政学导论》-把复杂的行政要素归纳论——实践”（基本形式）的研究路线。 为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四2、具体方法：规范方法-（20世纪40年代前占大部分，并对其进行了系统的论述，第一次建立主导地位。主要注重事物的共性即规律性的研究。了较为系统的行政管理学理论体系。 着眼于建立行政管理学的学术规范，即一般理论④法约尔：《工业管理及一般管理》-提出五大基本功能和基本原则，并认为这些理论和原则可以对行政（即计划、组织、指挥、协调和控制）和14项原则（分现象进行解释并对行政管理实践起指导作用。—工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先—要求系统掌握：学术规范、价值规范、理论体于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、系，并按照这些理论进行行政管理实践。）；经验集体精神） 方法（实证方法）-即行为主义方法（20世纪40⑤马克斯·韦伯——提出官僚制组织理论。“官僚”年代西方社会科学中占主导地位。强调在研究过是一种以管理为目标的社会组织的特定形式，其程中只注重对事实的描述，而回避事实背后的规具体的组织特征与不同形式的权威是相对应的律，即只注重对“是什么”的研究，而不关心“为什（即魅力权威、传统权威和理性权威） 么”。）；案例方法-（是现代管理学、法学等社会科⑥泰罗——开创了管理科学的新时代，提出了著学的研究和教学过程中比较普遍采用的方法。注名的科学管理理论。（关键是他关于工作方法标准重个别事例的特殊性研究。有助于通过个案了解经的思想-主张用作业方法来取代以往凭经验办行政管理过程中的实际运作程序和运作方式，掌事的方法，强调建立标准的操作规程，并实行定握行政管理的方法和艺术。）比较方法-（在社会额管理，实行鼓励性的计件工资制。） 科学研究过程中，通过对同一个时期不同国家或（2）20世纪40年代至70年代（行为科学学派、地区的社会现象（横向比较或共时性比较）、同一决策理论学派、系统理论学派）。其代表人物有： 个国家或地区不同时期的社会现象进行比较（纵①行为科学学派——指以行为科学为理论基础建立起来的行政管理学，其理论的逻辑起点是“经济人”假设。 梅奥：“霍桑”实验（提出“社会人”理论假设）；马斯洛：需要层次理论（生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要、自我实现需要）； ②决策理论学派——以美国学者，赫伯特·A·西蒙的行政决策理论为代表。提出管理就是决策，决策是整个行政管理过程的中心，提出了所谓的“满意”决策准则，其理论被称为有限理性决策理论。 代表还有：林德布洛姆的渐进决策理论和埃佐尼的综视（混合扫描）决策理论。 ③系统理论学派的行政管理学。20世纪40年代，奥地利生物学家希·冯·贝塔朗菲创立了一般系统理论，强调从系统的观点来分析客观事物。（系统学派具有代表性的理论主要有：①里格斯-行政生态理论；②卡斯特-权变理论。） （3）20世纪80年代以来的行政管理学（新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论），其共同特征是：①崇尚市场力量、市场作用和市场机制；②提倡行政管理应由满足官僚政治需要转向满足顾客需求；③反对政府强制干预，倡导社会的共同自治；④不满意膨胀的低效率的政府，主张小政府、大社会；⑤要求从重投入、重规章，转向重产出、重结果。） ①新公共管理理论——英国首相-马格丽特·撒切尔（①反对低效和浪费，实行私有化；②以市场取代官僚组织，将企业管理方法引入政府管理；③在行政管理中引入竞争机制，④在公共服务中坚持顾客导向）-公共服务不应只考虑投入，而且更应重视产出，重视服务质量。 ②政府治理理论（是以治理理论基础上发展起来的）——所谓“治理”就是“最少限度的国家”、“按照私营企业模式进行管理”，是一种“有效的管理”、“良好的管理”，是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。（具有多种性和复杂性） ③后现代公共行政理论。——思想：强调公共行政必须回应公民的个性化的公共需求，认为后现代公共行政就是具体问题具体分析，就是替公民办实事，其理论核心概念是“公共能量场”，“场”是指具体的场合，是一种办公的场所。“场”是作用于情境的力的复合。其实质是强调公共行政是一种针对特定事件的特定行为，强调行政管理过程中的普遍参与，目的在于为公民提供个性化的公共产品或公共服务。 6、19世纪末20世纪初行政管理学传到中国，较有影响的著作有：《行海要术》、《行政纲目》、《行政学总论》，20世纪30年代，我国学者写出的较有影响的行政学著作：张金鉴-《行政学的理论与实际》；江康黎-《行政学原理》 7、1986年行政管理学试点学校：武汉大学和郑州大学。1988年列入自考目录。1994年成立国家行政学院。2001年公共管理硕士生。 8、最早把复杂的行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分的行政学著作是《行政学导论》——怀特。 9、美国第一本大学教科书是：《行政学导论》。 10、“行政学”一词，最早由德国学者史坦因在1865年提出，当时主要是指：行政法学。 11、行政管理学中最基本最核心的概念是：行政管理。 12、为传统的行政组织理论奠定基础的是：官僚制理论。 13、威尔逊特别提出，行政管理学的研究内容不同于政治学的研究内容，主要应该研究：公务员制度、行政组织、行政活动。 14、泰罗的行政管理思想包括：①工作方法标准化思想；②管理职能专门化的思想。 第二章 行政环境 一、行政管理的含义与基本属性。 环境是处于特定系统边界之外的一切因素的集合。行政环境就是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。行政环境具有以下内涵： 1、行政环境是针对具体行政系统而存在的； 2、行政环境通过边界与行政系统相区分； 3、行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响； 4、行政环境因素既包括有形的事物，也包括无形的情势。 行政环境与行政系统相互作用，共同构成一个更为高级的行政生态系统，而行政环境本身即构成一个与行政系统相并列的有机系统，他具有以下基本属性： 1、复杂性。行政环境是行政系统边界之外能够对该系统产生直接或间接影响的各种因素的集合； -可编辑修改- 精选
2、相关性与综合性。（一方面构成行政环境的各种因素之间都具有程度不同的相关性；另一方面，与相关性有关的一个行政环境特性是其影响的综合性。）行政环境影响上的综合性可以看成是环境因素之间相关性特性在与行政系统相互作用过程中的体现。
3、层次性。在整个环境系统中的地位、相互隶属关系，在对行政系统作用过程中影响的直接或间接程度及其影响规模等方面，行政环境不同因素之间都存在着差异性，或者说存在着层次性。 4、动态性。行政环境的构成、影响都不是一成不变的，而是呈现出动态性的特性。
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